Монография

Монография на тему Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов

Работа добавлена на сайт bukvasha.ru: 2014-07-26
МВД Украины
Харьковский национальный университет внутренних дел
О.А. Мартыненко
ДЕТЕРМИНАЦИЯ И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ СРЕДИ ПЕРСОНАЛА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УКРАИНЫ
Монография

Рецензенты: д-р юрид. наук А.Г. Кальман;д-р юрид. наук, проф. О.М. Литвак; д-р юрид. наук, проф. Л.М. Давыденко
Мартыненко О.А.
М23
 
Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005. – 496 с.
ISBN–099–610–143–2.

Монография посвящена комплексному анализу факторов, детер­минирующих преступность среди персонала органов внутренних дел Украины. В работе проведен исторический обзор становления подразделений полиции и милиции на территории Украины различных периодов с одновременным анализом состояния законности среди персонала. Отдельно приведен сравнительный анализ правонарушений в подразделениях полиции (милиции) США, Великобритании, Российской Федерации и ряда европейских стран. Криминологическая характеристика современной преступности среди работников ОВД Украины построена автором на обширном эмпирическом материале, что позволяет рассмотреть детерминанты противоправного поведения персонала на общегосударственном, ведомственном и индивидуальном уровнях. Механизм действия криминогенных факторов на состояние законности представлен с учетом правовых, социальных, организационно-управленческих и других аспектов деятельности правоохранительных органов. В соответствии с данной схемой автором предлагается комплекс мер по предупреждению преступности среди персонала ОВД Украины с учетом современных разработок евро­пейской криминологической науки.
Монография рассчитана на широкий круг научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, работников правоохранительных органов.
ББК 65 (4УКР) 2я 73

ISBN 099-610-143-2
© Мартыненко О.А., 2005
© Харьковский национальный университет внутренних дел, 2005
© Захаров Б.Е., художественное оформление, 2005


Оглавление
  "1-4" Список сокращений, содержащихся в тексте
ВВЕДЕНИЕ
Раздел 1. Полиция и общество
1.2 Проблема соблюдения принципа законности в деятельности полиции различных стран мира.
Раздел 2. Историко - криминологический анализ состояния дисциплины и законности в правоохранительных органах на территории Украины.
2.1 Становление профессиональной этики и служебной дисциплины в работе полиции времен Российской империи
2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР
2.3 Общее положение дел в милиции Украины 1991–2005 гг.
Раздел 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ИНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ПОДРАЗДЕЛЕНИЯХ ОВД
3.1 Преступления среди сотрудников ОВД: вопросы уголовно-правовых и криминологических дефиниций.
3.2 Количественно-качественные показатели преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД Украины............................. .
3.3 Характеристика личности сотрудников ОВД, совершивших преступления и иные правонарушения
Раздел 4. Факторы, причины и условия, обуславливающие существование и воспроизводство преступности и иных правонарушений среди персонала ОВД Украины
4.1 Детерминация преступлений и правонарушений, совершаемых в системе органов внутренних дел (общие положения)
4.2 Факторы преступности в органах внутренних дел
4.2.1 Экономические факторы
4.2.2 Социальные факторы
4.2.3 Идеологические факторы
4.2.4 Социально-психологические факторы
4.2.5 Политико-оценочные факторы
4.2.6 Организационно-управленческие факторы
4.2.7 Правовые факторы
4.3 Факторы отдельных видов (групп) преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД
4.3.1 Экономические факторы
4.3.2 Социальные факторы
4.3.3 Социально-психологические факторы
4.3.4 Организационно-управленческие факторы
4.3.5 Правовые факторы
4.4 Непосредственные причины и условия конкретных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД.............................................................
Раздел 5. Предупреждение преступности и иных правонарушений в ОВД Украины
5.1 Понятие и система деятельности по предупреждению преступности
5.2 Общесоциальные меры предупреждения преступности и правонарушений в системе органов внутренних дел
5.3 Специально-криминологические меры предупреждения преступности и правонарушений в подразделениях органов внутренних дел.
5.4 Индивидуальные меры предупреждения преступности и правонарушений среди персонала ОВД Украины
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Приложение 4
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Список сокращений, содержащихся в тексте
ВЦИК – Всесоюзный центральный исполнительный комитет
ГАИ – Государственная автоинспекция
ГИБДД – Государственная инспекция безопасности дорожного движения
ГПУ – Главное политическое управление
ГУАСМ – Главное управление административной службы милиции
ГУБОП – Главное управление борьбы с организованной преступностью
ГУООП – Главное управление охраны общественного порядка
ГУРЛС – Главное управление работы с личным составом
ДВБ ГУБОП МВД – Департамент внутренней безопасности Главного управления борьбы с организованной преступностью МВД
ДПС ГАИ – дорожно-патрульная служба государственной автоинспекции
ДРП МВД – Департамент работы с персоналом МВД
ДСП – для служебного пользования
ДТП – дорожно-транспортное происшествие
ИВС – изолятор временного содержания
ИЛС – Инспекция по личному составу
ИТУ – исправительно-трудовое учреждение
КМДН – криминальная милиция по делам несовершеннолетних
КМ – криминальная милиция
КПЗ – камера предварительного заключения
МООП – Министерство охраны общественного порядка
МРЭО ГАИ – межрайонный регистрационно-экзаменационный отдел ГАИ
НАВДУ – Национальная Академия внутренних дел Украины
НКВД – Народный комиссариат внутренних дел
НУВД – Национальный университет внутренних дел
НЭП – новая экономическая политика
ОБНОН – отдел борьбы с незаконным оборотом наркотиков
ОБХСС – отдел борьбы с хищениями социалистической собственности
ОБЭП – отдел борьбы с экономическими преступлениями
ОВД – органы внутренних дел
ООП – охрана общественного порядка
ОУР – отдел уголовного розыска
ППСМ – патрульно-постовая служба милиции
РО – районный отдел
РОВД – районный отдел внутренних дел
СМ СССР – Совет Министров СССР
СМИ – средства массовой информации
СНК – Совет Народных Комиссаров
СО – следственный отдел
СУ – следственное управление
УБНОН – Управление борьбы с незаконным оборотом наркотиков
УВБ – Управление внутренней безопасности
УГСБЭП – Управление Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями
УИМ – участковый инспектор милиции
УК – Уголовный кодекс
УМВД – управление МВД в области
УМВДТ – управление МВД на транспорте
УПК – Уголовно-процессуальный кодекс
УР – уголовный розыск
ХИВД – Харьковский институт внутренних дел
ЦГАВОВУ – Центральный государственный архив высших органов власти Украины
УППСМ – Устав патрульно-постовой службы милиции

ВВЕДЕНИЕ

Настоящая монография посвящена криминологическому анализу факторов, детерминирующих преступления и иные правонарушения среди персонала органов внутренних дел Украины.
Актуальность столь непростого исследования определяется, прежде всего, повышенным вниманием общественных и государственных институтов к деятельности правоохранительных органов в условиях демократического развития украинского общества и адаптации его к европейским стандартам. Необходимость укрепления верховенства права, лежащего в основе правоохранительной деятельности, находит свое воплощение в активной имплементации международных норм, обеспечивающих соблюдение прав человека, стратегической реорганизации МВД Украины, установления политики «прозрачности» и ориентации на потребности населения.
В этих условиях успешное выполнение органами внутренних дел своего общественного предназначения находится в прямой зависимости от уровня соблюдения ими требований закона, в силу чего понятие «законность» становится категорией, определяющей сегодня авторитет подразделений ОВД Украины.
Состояние законности и служебной дисциплины сохраняет также особую актуальность и в силу имеющихся среди сотрудников органов внутренних дел многочисленных фактов коррупции, злоупотребления своим служебным положением, непрофессиональных действий, пьянства и грубости. Такие негативные явления не только вызывают большую озабоченность и резонанс в обществе, но и снижают эффективность профилактических мер, усиливают степень отчуждения между населением и правоохранительными органами.
Что касается внимания ученых, то проблема правонарушений в органах внутренних дел является, к сожалению, объектом немногочисленных исследований, поскольку до недавнего времени в отечественной криминологии деятельность органов внутренних дел рассматривалась исключительно с точки зрения осуществления последними функции борьбы с преступностью. Даже в проекте Концепции развития украинской криминологической науки отсутствовал вопрос о предупреждении преступлений в сфере правоохранительной деятельности.
Хотя тематика так называемой «милицейской» преступности активно развивается российскими исследователями, однако и она ограничивается пока описанием криминологической характеристики преступлений, совершаемых работниками ОВД, а также попытками описать базовые черты личности правонарушителей. Серьезное осмысление отдельных проблем функционирования органов внутренних дел отражено в ряде работ как отечественных авторов, так и исследователей стран СНГ (Н.И. Ануфриев, А.М. Бандурка, Ю.Ф. Кравченко, В.В. Лазарев, В.С. Медведев, П.П. Михайленко, А.Д. Сафронов). Работы же, выполненные на уровне комплексного теоретического обобщения относительно механизма детерминации противоправного поведения должностных лиц ОВД сегодня в криминологической науке постсоветского пространства отсутствуют.
В то же самое время вряд ли вызовет сомнение тот факт, что детерминационная природа преступлений, совершаемых в области правоохранительной деятельности, имеет свою, только ей присущую специфику. И только при условии изучения специфики детерминационных факторов может идти речь о разработке полноценной превентивной политики государства в области укрепления дисциплины и законности среди сотрудников правоохра­нительных органов, адекватного реформирования органов внутренних дел, создания эффективной кадровой политики.
С учетом изложенного предлагаемое вниманию читателя исследование включает в себя изучение детерминант правонарушений среди сотрудников ОВД на трех уровнях – государственном, ведомственном и индивидуальном. Одновременно предпринимается криминологический и уголовно-правовой анализ совокупности преступлений, совершаемых личным составом органов внутренних дел. Для получения общей картины изучаемого явления был также проведен ретроспективный исторический анализ развития подразделений полиции и милиции на территории Украины, начиная с XIX ст., обзор состояния соблюдения законности в подразделениях США, Великобритании, Российской Федерации, отдельных стран Европы. Все это позволило выделить объективные негативные тенденции, присущие правоохранительным органам различных стран.
Основу эмпирической базы аналитической работы составили:
– результаты комплексного криминологического исследования, осуществленного самостоятельно и в составе научного коллектива НУВД среди подразделений органов внутренних дел в 10 областях Украины (820 респондентов);
– материалы изучения приговоров, вынесенных судами в отношении 582 бывших сотрудников ОВД на протяжении 1995–2003 гг.;
– результаты опроса бывших сотрудников ОВД, отбывающих наказание в виде лишения свободы;
– результаты лонгитюдного исследования личностных характеристик курсантов Национального университета внутренних дел (1997–2004 гг.);
– данные статистической отчетности ДВБ ГУБОП МВД Украины за 1992–2004 гг.;
– материалы более 1120 служебных проверок по фактам нарушений дисциплины и законности, содержащиеся в 124 томах архивных документов ДВБ ГУБОП МВД Украины за период с 2000 г. по 2003 г.;
– дисциплинарная практика отделов внутренних расследований Гражданской полиции ООН в Боснии-Герцеговине (1998–2000 гг.) и Косово (1999–2002 гг.).
– материалы о правонарушениях, содержащиеся в сообщениях средств массовой информации на протяжении 1999–2005 гг.
Автор выражает сердечную признательность своему учителю – доктору юридических наук, профессору, члену-корреспонденту Академии правовых наук Украины Ивану Николаевичу Даньшину, кто своим терпеливым и мудрым отношением во многом определил становление и осуществление данного исследования.
Отдельных слов признательности заслуживают мои дорогие единомышленники и коллеги, благодаря принципиальной, но исключительно доброжелательной критике , которых предлагаемая работа реализовалась как комплексное научное исследование.
Автор также искренне благодарен руководству и сотрудникам Департамента внутренней безопасности МВД Украины, сотрудникам государственных и ведомственных архивов, библиотек, оказавших неоценимую помощь при подборе эмпирического материала, а также тем ученым, кто своей деятельностью в области истории и управления органов внутренних дел, криминологии и уголовного права, социологии и психологии способствует осознанию обществом важности проводимой в данном направлении работы.

Раздел 1. Полиция и общество

Место полиции в обществе: историческая ретроспектива

В своей исторической ретроспективе криминология до наступления периода позитивистского подхода изначально акцентировала внимание всего лишь на определении и сравнении дефиниций «преступление», «преступник», «контроль над преступностью». В этот так называемый «докриминологический» период представители классической школы, связанной с именем Ч.Беккариа, ставили систему уголовной юстиции в центр своих анали­тических и концептуальных изысканий, направляя свои усилия прежде всего на построение рациональной и эффективной системы уголовного права и юстиции.[1] Проблема правонарушений в системе правоохранительных органов не выделялась первоначаль­но в разряд самостоятельной также по той причине, что большая часть европейских стран того времени принадлежала к типу так называемого «полицейского государства».
«Полицейские государства», возникшие в XVII ст. и достигшие расцвета в XVIII ст., назывались так не потому, что имели полицейские органы, а потому, что администрация в силу свойственных ей полицейских функций позволяла себе все, не зная никаких правовых границ. Органы государственного управления могли предъявлять любые требования и осуществлять путем принуждения все, что, по их мнению, было необходимо для общественного блага и общественной пользы. Из курса истории государства известно, что изначально слово «police» (полиция) совпадало по своему значению с государственной деятельностью («policing») и в ряде документов являлось синонимом хорошего состояния, общественного благополучия. Так, например, в ранних германских документах «gute Polizei» означало порядок (Нюрн­бергский указ 1492 года).
Развитая в рамках политической экономии XVIII в. «наука полиции» включала в термин «полиция» всю деятельность по управлению государством и общественным порядком с помощью экономической, социальной и культурной политики.[2] Понимание полиции как «совокупности государственных учреждений и действий, имеющих целью (посредством применения государственной силы) удалить внешние препятствия, заграждающие путь всестороннему развитию общества, которые не в состоянии удалить отдельные лица либо дозволенный союз этих лиц» безоговорочно разделялось и поддерживалось всеми ведущими политическими экономистами того времени – от А.Смита до Бентама.[3] Функция же полиции в прусском общем земском праве, например, определялась как создание необходимых учреждений для сохранения публичного спокойствия, безопасности и порядка, а также устранения опасности, угрожающей публике или отдельным ее членам. При этом подразумевалось, что защиту от правонарушений обязаны предоставлять учреждения правосудия и юстиции, предоставление же всякой иной помощи выпадало на долю отрядов полиции, являвшихся всего лишь малой частью полицейских проектов.
Следует отметить, что для европейского сообщества той эпохи вопросы соблюдения законности полицейскими подразделениями поглощались более глобальной идеей – ограничением полицейской власти и уменьшением её компетенции с помощью норм естественного права. Поскольку полиция и государство были единым целым, все действия полицейских чиновников рассматривались, как совершенные во благо государства, а отсутствие правовых механизмов воздействия на полицию со стороны граждан делали ее практически неуязвимой для общественного мнения и критики.
При подготовке должностных лиц по поддержанию правопорядка особое внимание обращается на вопросы полицейской этики и прав человека, особенно в процессе ведения расследований, на альтернативы применению силы и огнестрельного оружия, включая мирное урегулирование конфликтов, понимание поведения больших масс людей и методы убеждения, ведение переговоров и посредничества, а также технические средства с целью ограничения применения силы или огнестрельного оружия.
Система контроля в отношении законности применения полицией силы и огнестрельного оружия строится на принципах эффективности и независимого рассмотрения. Правительства и правоохранительные органы должны установить эффективные процедуры предоставления и разбора рапортов по всем случаям применения огнестрельного оружия со стороны компетентных органов, ответственных за независимый административный разбор дела и судебный контроль. Одновременно правительства и правоохранительные органы обеспечивают привлечение старших должностных лиц к ответственности, если им известно или должно было быть известно об имевшихся или имеющихся случаях незаконного применения силы или огнестрельного оружия находящимися в их подчинении должностными лицами по поддержанию правопорядка и они не предприняли всех имеющихся в их распоряжении мер для предотвращения, пресечения таких случаев или сообщения о них. Лица, пострадавшие от применения силы и огнестрельного оружия, или их законные представители имеют доступ к независимому процессу, включая судебный процесс. В случае смерти таких лиц настоящее положение соответствующим образом распространяется на их – иждивенцев.
Заканчиваем рассмотрение международных документов Декларацией о защите всех лиц от насильственного исчезновения, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 47/33 от 18 декабря 1992 г.[118] К деятельности полиции данный документ имеет отношение только в тех случаях, когда силовые функции правоохранительных органов могут быть прямо либо косвенно использованы в ходе насильственного исчезновения граждан. Признавая подобные акты преступлением особой тяжести, Декларация подтверждает, что никакие чрезвычайные обстоятельства, приказы и распоряжения не могут быть использованы в качестве оправдания для осуществления исчезновения граждан, а должностные лица, получившие такой приказ (распоряжение) имеют право не выполнять их (ст.6).
Поскольку арест и лишение свободы являются начальной стадией в большинстве случаев насильственного исчезновения, контроль над процессом задержания граждан, их ареста и содержания под стражей выступает в качестве основной превентивной меры. Правоохранительным органам в связи с этим предписывается содержание всех задержанных лиц только в официально установленных местах с последующим скорейшим оповещением о месте нахождения родственников задержанных, их адвокатов и других лиц, имеющих законный интерес к подобной информации. В каждом месте, где содержатся задержанные лица, в обязательном порядке ведутся списки учета, доступные для любых форм законного контроля со стороны судебных и компетентных независимых органов (ст. 10).
Национальные правительства определяют круг лиц, имеющих право отдавать приказы об аресте граждан и меры наказания за нарушение процедуры задержания и содержания граждан под стражей. Виновные отстраняются от выполнения каких - либо служебных обязанностей, их дела рассматриваются не специальными трибуналами или военными судами, а в обычных компетентных судах для обеспечения независимого правосудия (ст. 16).
Говоря о международно-правовых рамках деятельности полиции, необходимо упомянуть и такой феномен, как регулирование деятельности Гражданской полиции ООН – ведущего субъекта правоохранительной деятельности миссий ООН по поддержанию мира в различных зонах межэтнических конфликтов. Гражданская полиция является уникальным подразделением, образованным и финансируемым ООН с целью осуществления полицейского мониторинга, поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности на территории действия миротвор­ческой миссии ООН. Гражданская полиция, как полицейский компонент миссии ООН, формируется из профессиональных работников полиции стран-членов ООН, направленных своими национальными правительствами для выполнения задач миссии по поддержанию мира.[119]
В соответствии с классификацией А.А. Теличкина, деятельность Гражданской полиции ООН регулируется правовыми источниками нескольких уровней. К первому уровню относятся уставные документы международных организаций (ООН, ОБСЕ), а также национальное законодательство, регламентирующие деятельность по поддержанию и восстановлению мира в целом. К документам второго уровня относятся правовые источники, регламентирующие общие вопросы организации и проведения той или иной конкретной операции. Непосредственно относящиеся к теме нашего исследования правовые источники, регулирующие служебную деятельность Гражданской полиции ООН, относятся к третьему уровню.[120]
Это прежде всего, постоянно действующая Инструкция (Standart Operating Procedures), являющаяся своего рода «конституционным законом» и содержащая Кодекс поведения работника Гражданской полиции ООН, его права и обязанности, требования к служебной дисциплине, процедуру расследований по фактам нарушений дисциплины и законности.[121] К документам третьего уровня относятся также мандат Гражданской полиции, директивные документы высшего руководства операции и командного состава Гражданской полиции. Оставляя содержание данных документов для анализа в последующих исследованиях, ограничимся лишь общим замечанием, что основной особенностью документов, регулирующих деятельность Гражданской полиции, является соблюдение всех положений вышеизложенных международных конвенций и деклараций с одновременным ужесточением этико - служебных требований к поведению и деятельности работников полиции.
Практика Европейского Суда по правам человека также изначально придерживается взгляда на работников полиции как на совершенно особенную категорию граждан, права которых должны быть изначально ограничены, особенно в части, касающейся приема на работу и свободы волеизъявления. Связано это, прежде всего, с тем, что полицейские как служащие, непосредственно связаны с государством и реализацией государственной власти в виде принуждения, поэтому к ним должны быть предъявлены более строгие требования и ограничения, в том числе – и в области реализации прав человека.[122]

Раздел 2. Историко - криминологический анализ состояния дисциплины и законности в правоохранительных органах на территории Украины

2.1 Становление профессиональной этики и служебной дисциплины в работе полиции времен Российской империи

В отличие от европейских государств, сделавших в XVIII в. первые шаги к построению правового государства и ограничивших в законодательном порядке круг действий полиции, Российская империя еще длительное время представляла собой набор архаизмов «полицейского государства». Так, вплоть до революционных событий 1917 г. большинство российских кодексов не устанавливало каких-либо общих начал по вопросу ответственности государства за вред, причиненный должностными лицами. На практике же при выяснении спорных вопросов решения суда были весьма разнообразными. Одним из наиболее показательных являлся случай, когда в одном из губернских городов важный преступник, преследуемый полицией, забежал в частный дом, заперся в нем и стал отстреливаться. Губернатор, не желая рисковать полицейскими, велел поджечь дом. И дом, и преступник в результате были уничтожены в огне пожара. Владелец же дома подал в суд прошение о компенсации причиненного ущерба, поскольку по закону подобное распоряжение губернатор имел право отдавать только в условиях военного времени или осадного поло­жения. Однако судом решение губернатора не было признано превышением власти, поскольку согласно ст.340 Уложения о наказаниях Российской империи губернатор при наступлении чрезвычайных обстоятельств имел право принимать меры, не предусмотренные законом.
Государство в таких случаях не несло ответственности за действия, совершенные должностным лицом во благо общества. Иск домовладельца к губернатору как к частному лицу также не мог быть принят, поскольку, отдавая приказ об уничтожении дома, губернатор выступал в качестве представителя государственной власти. По этим же соображениям апелляция домовладельца в Правительствующий Сенат также была отклонена.[123] Аналогичный исход имел подавляющее большинство дел в отношении случаев злоупотреблений властью со стороны полицейских чиновников.
К пережиткам «полицейского государства» следует отнести и набор на низшие полицейские должности, который длительное время после образования министерства внутренних дел (1802 г.) оставался принудительным, а не контрактным. По действовавшему закону полицейские команды комплектовались исключительно за счет низших армейских чинов, ставших негодными к строевой армейской службе вследствие приобретенных увечий и продолжавших отбывать воинскую повинность уже на должностях полиции при столь же мизерном жаловании. Авторы исторического обзора, посвященного столетию министерства внутренних дел (1902 г.), при всей своей лояльности к существовавшему режиму вынуждены были признать, что такие команды были «малоспособны к полицейской службе и небезупречны по поведению».[124]
Одним из первых документов, свидетельствующих о том, что состояние дисциплины в правоохранительных органах становится предметом серьезного изучения, является указ Николая I от 3 июля 1826 г. о создании III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Правоохранительные органы были одной из силовых структур, за деятельностью которой Николай I после декабрьского восстания 1825 г. решил установить централизованный контроль во избежание подобных покушений на самодержавие в дальнейшем.
Созданное III отделение было первым органом, на который возлагалась функция надзора за деятельностью аппарата государственного управления, в том числе и местного административно-полицейского аппарата. Исполнительной структурой III отделения был корпус жандармов, о чем в Указе хотя и не было сказано прямо, но было закреплено в соответствующих секретных инструкциях для жандармских офицеров. Корпус жандармов, входя в состав МВД, подчинялся одновременно и военному ведомству, но глава его докладывал о состоянии дел лично императору, что изначально определяло независимый статус жандармов.[125] По этой причине рапорта жандармских офицеров отличались объектив­ностью, беспристрастностью и послужили причиной многих столкновений между руководством полицейской и жандармской службами. Отчеты начальников жандармских губернских управлений, направлявшиеся каждые 6 месяцев, свидетельствовали прежде всего о том, что полиция не только постоянно берет взятки, но и просто устанавливает систему поборов с подвластных им жителей.[126]
Исключительное положение жандармерии, как внешней конт­ролирующей инстанции, не могло устраивать министерство внутренних дел, которое было вынуждено расширить органы внутреннего контроля. С начала 30-х гг. XIX в. увеличивается количество полицейских чиновников для личных поручений министра, создается даже специальный подраздел для проведения негласных ревизий и расследования материалов относительно фактов злоупотреблений местной полиции. С их помощью становятся очевидными случаи нарушений законности со стороны крупных полицейских чинов Санкт-Петербурга, Москвы и близлежащих губернских городов.
К этому периоду относятся и первые попытки укрепления служебной дисциплины путем повышения профессиональной подготовки полицейских. В 1838 г. для улучшения деятельности столичной полиции на службу в полицию были приглашены выпускники Училища правоведения – одного из лучших учебных заведений того времени. Унтер-офицерам, имевшим безупречный послужной список, предоставлялось право с двух попыток сдать экзамены для получения звания чиновника 14-го класса. В программу экзаменов, утвержденных императором, входили задания для проверки общеобразовательной и специальной подготовки. Экзаменующийся должен был владеть навыками счета, грамотного письма, беглого чтения, знать основы христианского учения в рамках катехизиса. В разряд специальных знаний входили и правила первоначальных следственных действий, порядок розыска лиц, укрывающихся от полиции, а также владение инструкцией для квартального надзирателя. Кандидат должен был уметь вести служебную переписку и статистический учет правонарушений. Получение классного чина для унтер-офицеров было значительным событием в жизни – их жалованье повышалось в два раза, а сами они освобождались от телесных наказаний.
Проведенная, однако, министерством в 1847 г. внутренняя ревизия в 27 губерниях показала, что злоупотребления в полиции, достигшие государственных размеров, угрожают ее дальнейшему функционированию и требуют немедленного реформирования полицейских подразделений.[127]
Именно с этого момента мы можем говорить о постоянной деятельности государства в вопросах укрепления служебной дисциплины и законности органов внутренних дел. После военной реформы 1874 г., отменившей рекрутский набор, в полиции с 1880 г. был введен свободный наём по контракту через прохождение вступительных испытаний. Для того, чтобы сделать службу по найму более привлекательной, были увеличены размеры жалования, учреждены пенсии, награды за выслугу лет, специальные льготы. При этом, однако, сузились функции полиции: проведение следствия передавалось в компетенцию судебных следователей, хозяйственные дела и вопросы благоустройства переходили в ведение городской думы. Значительно расширился низовой аппарат полиции за счет введения должностей участковых урядников и полицейского резерва в уездах. В городах было увеличено число околоточных надзирателей, а в обязанности дворников, как вспомогательного звена, теперь входила помощь полиции.
В своде законов издания 1892 г. была подтверждена роль губернского правления как инстанции, принимающей жалобы на медленность, проволочку, беспорядки и неправильные действия местных полицейских органов и имеющей право «…преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции, если оно не касается производства дознаний о преступных деяниях, по коему полицейские чины находятся в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Надзор за следственными действиями полицейских чинов закреплялся за институтом прокуратуры, которая была обязана привлекать к ответственности полицейских чинов всех рангов «за упущения и беспорядки по следственной части». В случаях разногласия между прокуратурой и МВД дело поступало на окончательное разрешение Правительствующего Сената, в Соединенное Присутствие Первого и Уголовного Кассационного департаментов.[128] Деятельность полиции и состояние законности в ее рядах к концу XIX в. контролировалось таким образом тремя «внешними» инстанциями: прокуратурой, губернским правлением и жандармерией.
Наиболее важной для укрепления законности в деятельности органов внутренних дел была разработка жесткой правовой регламентации служебной деятельности судебных и полицейских должностных лиц. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. предусматривало почти все действия чиновников, отклоняющиеся от буквы закона и содержащие угрозу для возникновения злоупотреблений. Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Особое внимание обращалось на предупреждение взяточничества как наиболее распространенного и опасного должностного преступления. В правовой теории выделялись даже два вида взяточничества – мздоимство и лихоимство – различающие принятие взятки либо за совершение действий, входящие в круг обязанностей чиновника, либо за действия, выходящие за пределы его компетенции (ст.372 Уложения). Для каждой возможной ситуации получения взятки имелась соответствующая статья Уложения.
Перечень наказуемых деяний был достаточно обширен, и для судебных следователей, например, уголовное наказание предусматривалось за:
– невыполнение своих обязанностей надлежащим образом;
– приобретение лично или с помощью иных лиц имущества, являющегося предметом следствия, к которому следователь имеет какое-либо отношение;
– оформление займа у лиц, находящихся под следствием;
– медленность проведения следствия без уважительных причин;
– применение угроз и других незаконных методов во время следствия;
– попытки следователя ослабить силу фактов и улик, выдвигаемых против обвиняемого.[129]
В отношении же полицейских чинов были предусмотрены уголовные наказания за совершение таких проступков:
– несвоевременное извещение о совершенном преступлении и несвоевременное задержание лиц, которые могут быть подозреваемы в его совершении;
– незаконное содержание под стражей без уважительных на то причин и в местах, для того не предназначенных;
– не предоставление начальству бумаг, подаваемых содержащимися под стражей, когда это не запрещено им законом;
– несвоевременное извещение руководства о фактах взятия под стражу в установленный срок;
– применение насилия к содержащимся под стражей и причинение им вреда;
– пристрастие к одной из сторон при исполнении судебного решения.[130]
В документах можно было найти также положения о том, что при наличии умысла на совершение того или иного правонарушения виновного ожидало гораздо более суровое наказание, чем просто за «совершенное по нерадению или по незнанию». Законом в ряде статей учитывался также факт повторности проступка, что служило отягчающим вину обстоятельством. Уголовно-правовые меры в отношении указанных субъектов также представляли собой достаточно разработанную систему, в которой, кроме общих видов наказаний и взысканий, за преступления и проступки по службе предусматривалось:
– исключение из службы (лишение права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, городов и селений);
– отрешение от должности (лишение права в течение трех лет поступать снова на государственную и общественную службу);
– вычет из времени службы, дающей право на получение наград, пенсий, знаков отличия;
– удаление от должности;
– перемещение с высшей должности на низшую;
– арест от трех недель до восьми месяцев;
– выговор с внесением в послужной список;
– вычет из жалованья (но не более одной трети годового дохода);
– выговор без внесения в послужной список;
– замечание.
Как дополнительное наказание применялось опубликование фамилии осужденного через столичные и губернские сенатские ведомости.[131]
Примечательно, что в русской юридической литературе, помимо преступлений (абсолютной неправды) и административных правонарушений (гражданской неправды) существовала отдельная отрасль – «полицейская неправда», которая включала преступные деяния чинов полиции, создающие угрозу посягательства на правоохраняемые объекты.[132] Требования к личной дисциплине полицейских были сформулированы в ряде инструкций и настав­лени­й, носившим характер поднормативных актов, а потому предусматривавшим часто не уголовную, а дисциплинарную ответственность – арест от одних до семи суток или штраф от одного до пяти рублей. Городовому, например, строго воспрещалось под каким бы то ни было предлогом брать на сбережение платье от посторонних лиц; стеречь покинутый товар и исполнять подобные поручения по просьбам частных лиц; ходатайствовать по делам в местах полицейского управления; во время службы входить в излишнюю откровенность, могущую повредить делу и роняющую значение городового.
Отдельным пунктом предписывались требования в отношении морали и поведения полицейских, которые должны были соблюдать честность, вежливость, непредубежденность как норму служебного этикета, порядочность и трезвость в личной жизни. На службе городовой обязан был быть всегда в форме при бляхе и оружии, соблюдать чистоту и опрятность в одежде, обращаться с публикой вежливо и предупредительно, не взирая на возможное вызывающее поведение граждан. Как блюстителю порядка, городовому предписывалось быть примером благопристойности не только на службе, но и в быту, для чего он обязан был избегать непристойных шуток, сквернословия, бражничества, плясок и пения в публичных местах. Столичным околоточным надзирателям с учетом этих требований было даже запрещено посещать трактиры и рестораны в свободное от службы время в качестве частных лиц. В инструкциях подчеркивалось, что «строгая честность, беспристрастие и неподкупность суть такие качества, которыми должны отличаться все чины полиции, ибо тогда только они приобретут необходимое для успешного отправления службы доверие и уважение всех обывателей, которые, видя в чинах полиции своих защитников и охранителей, будут охотно исполнять все законные требования и оказывать им со своей стороны содействие».[133]
Однако столь подробная этико-правовая регламентация служебной деятельности не сыграла надлежащей ей роли, поскольку система органов внутренних дел по своей природе имела ряд серьезных недостатков, негативно сказавшихся как на состоянии дисциплины среди личного состава, так и на функционировании полиции в целом.[134]
В качестве основной причины, наиболее пагубно влиявшей на состояние дисциплины в органах внутренних дел, являлось наличие архаичных положений времен «полицейского государства», делавших полицию чрезмерно консервативной и закрытой структурой, стоявшей над обществом и не заинтересованной в защите интересов отдельных подданных. О трудностях, связанных с обжалованием действий государственных чиновников в судеб­ном порядке мы уже упоминали выше. К этому следует добавить и то немаловажное положение, что для большинства граждан на практике не существовало демократических условий для преследования полицейских чинов в случае противоправного поведения последних. Согласно установленному порядку судопроизводства, для возбуждения уголовного дела в отношении полицейского чиновника гражданин-истец должен был предварительно получить на это письменное разрешение от полицейского руководства губернии. Само собой разумеется, что подобные разрешения выдавались в исключительных случаях, когда преступление полицейского получало широкую публичную огласку и приобретало общественный резонанс.
Вполне очевидно, что обязанности, связанные с непосредствен­ной охраной правопорядка, были гипертрофированы, поскольку сочетали в себе сразу несколько направлений правоохранительной деятельности. Если обратиться к инструкции для столичных полицейских надзирателей, то мы можем убедиться, насколько широким было поле их деятельности только с точки зрения осуществления надзора. Так, каждый надзиратель должен был знать проживающих в его участке поднадзорных в лицо; знать их точный адрес, дом, номер квартиры; размещение комнат, входов, окон, форточек в квартире и самую занимаемую поднадзорным комнату или номер, стараясь в отсутствии поднадзорного посетить их, выяснить занятия и средства к жизни, круг знакомства и с кем особенно поднадзорный близок, а также его имущественное положение и обыденную жизнь, тщательно присматриваясь при этом, не происходят ли у поднадзорных недозволенных сходок или вечеринок.
Полицейский надзиратель всегда должен был знать в своем участке всех содержателей меблированных комнат, в которых по преимуществу селится учащаяся молодежь, а равно всех частных лиц, которые сдают молодежи комнаты: сколько комнат ими сдается, какого рода жильцы в них живут, по сколько человек живут в комнате или номере, кто их посещает, каковы отношения между собою у жильцов, каковы отношения жильцов с хозяевами. Особенно тщательно следовало было надзирать за так называемыми квартирами для учеников, за городскими, церковно-приход­скими и частными школами. Полицейский надзиратель знакомился с внутренними распорядками каждого из имеющихся в его участке фабричных, заводских и ремесленных заведений; должен был знать владельца фабрики, пайщиков, директоров и мастеров, заведующих артелями и расценки работ; знать число рабочих; продолжительность рабочего дня, начало его, перерывы и конец; что и где вырабатывается; какое, где и кем получается вознаграждение за труд; где, за что и в каком размере налагается взыскание за упущения в работе; знать личность старшего и местного фабричных инспекторов, как они относятся к хозяину и рабочим; когда посещают фабрики, какие ими сделаны последние распоряжения.
Кроме того, при выполнении непосредственных служебных функций полицейские урядники, к примеру, обязаны были также надзирать за правилами питейной торговли, рыбной ловли и охоты. В целях охраны народного здоровья урядники в селениях наблюдали за чисткой улиц, содержанием в исправности канав для осушения, за продажей на сельских рынках и базарах испорченных съестных припасов и напитков, ядовитых или сильнодействующих веществ, платья и вещей после больных и «…умерших от заразной или прилипчивой болезни».[135] Исправное состояние дорог и мостов, целостность телеграфных проводов, сохранность межевых знаков и деревьев, посаженных вдоль дороги, также входили в компетенцию урядников. Аналогичные положения мы можем найти и в инструкциях для полицейских и околоточных надзирателей, городовых, следивших за ходом построек и ремонтов в городах, своевременной уборкой улиц, правилами торговли. В обязанностях городской полиции можно встретить даже такой пункт, как наблюдение за тем, чтобы на улицах не появлялись извозчики на хромых и больных лошадях и в рваной одежде. При наступлении и окончании каникулярного времени им необходимо было следить за отъезжающими, приезжающими, встречающими и провожаю­щими лицами.
В архивных материалах имеются также большое количество различных распоряжений полицейских чиновников, касающиеся регулирования вопросов торговли, печати, организации аттракционов и увеселений, кажущиеся сегодня нелепыми историческими казусами. Так, до наших дней дошел случай с фабрикантом, выпустившим к 300-летию дома Романовых серию носовых платков с изображением особ августейшей фамилии. Несмотря на самые верноподданнические при этом побуждения, фабрикант был подвергнут полицией штрафу, а партия его товара была конфискована и уничтожена. Объяснения полиции были крайне просты – неблагонадежные и революционные элементы, крестьяне и инородцы могли воспользоваться данными платками не как памятными сувенирами, а по их прямому предназначению, оскорбляя тем самым личность августейших особ.
Аналогичный случай произошел с одним промышленником-производителем писчих перьев, изготовившего (опять-таки исключительно из религиозных побуждений) партию перьев с выбитым на них изображением православного креста. В распоряжении полиции было указано, что крестьяне, экономя чернила, имеют обыкновение плевать на перья, разбавляя таким образом засохшие на них чернила. Дабы таким образом предотвратить потенциальное оскорбление креста как символа веры, вся партия перьев была конфискована полицией и уничтожена.[136]
Результатом таких акций при столь разветвленных обязанностях и недостаточно совершенном механизме ответственности перед законом явилось широкое распространение среди полиции чувства вседозволенности и безграничности собственной власти, что повлекло за собой рост фактов злоупотреблений, имевшем место в полицейских подразделениях. Незаконные аресты, рукоприкладство, грубость и взяточничество в сознании обывателей в начале XX в. являлись неизменным атрибутом действий полиции.
Широкому распространению негативных явлений в органах внутренних дел способствовало и несовершенство форм общественного контроля за действиями полиции, точнее, отсутствие таковых в дореволюционный период. Во-первых, полиция управлялась исключительно в централизованном порядке, и говорить о влиянии муниципальных властей на деятельность полиции, которая лишь отчасти согласовывала свою деятельность с местными органами управления, было бы явным преувеличением. В Российской империи не существовало муниципальной полиции в том виде, в котором она была представлена в европейских странах, и который заслужил единодушное признание правоведов XX в. Наличие муниципальной полиции и соответствующий контроль за ней со стороны городских управлений ощутимо снижал количество случаев, когда полиция могла относительно безнаказанно превышать данные ей полномочия. Образцом для подражания уже в то время служила английская полиция, полностью подчинявшаяся муниципалитету городов, за исключением только округа государственной столичной полиции, охранявшей королевскую резиденцию и потому находившейся непосредственно под контролем государственной власти.
Интересен взгляд бывшего начальника Департамента полиции царской России А.А. Лопухина. Признавая достоинства муниципальной организации британской полиции, он одновременно категорически выступал против военной организации отечественных органов внутренних дел и существования в полиции того времени воинской дисциплины. По мнению А.А. Лопухина, воинская дисциплина оправдывает себя только во время боевых действий, к которым полиция не имеет непосредственного отношения. В повседневной же работе воинская дисциплина заглушает инициативу, делает мышление стандартным, не побуждает к самостоятельному поиску, что на корню убивает развитие профессионально значимых качеств настоящего полицейского. Гражданские, избирательные основы также не подходят для организации полицейской работы, поскольку для формирования когорты руководителей необходимо их выдвижение в зависимости от профессиональных качеств, а не от симпатий граждан-избирателей, которые относительно специфики правоохранительной деятельности в основной своей массе являются дилетантами.[137]
Во-вторых, не могло быть и речи о контроле со стороны печати и общественных организаций, поскольку и свобода печати, и организации сами находились под неослабным контролем полиции. Более того, в конце XIX в. был издан специальный указ, запрещавший негативно освещать действия полиции в печати, под карательные санкции которого могла подпасть любая информация критического характера. Некоторое послабление в этой части наблюдается только после первой русской революции 1905 г., когда стали возможными отдельные публикации о деятельности полиции. Публикации подобного рода, однако, были весьма немногочисленными, при этом автор часто обозначался только инициалами, а то и просто не указывался в исходных данных.
Состояние законности в органах внутренних дел, безусловно, зависело и от уровня материального обеспечения, который никогда не был достаточно высоким для эффективного предупреждения корыстных правонарушений среди личного состава. Околоточный надзиратель, например, имевший весомые властные полномочия и подчиненных ему городовых, получал годовой оклад всего в 600 руб. (50 руб. в месяц) и не входил в число высокооплачиваемых чиновников. Столько же получал самый мелкий служа­щий (например, делопроизводитель или счетчик статистического отделения Санкт-Петербургской городской управы). Для сравнения отметим, что по данным того же статистического отделения за 1908–1910 гг., неквалифицированный чернорабочий в столице получал в среднем 1 руб. 12 коп. ежедневно, т.е. имел месячный доход около 30 рублей. Насколько велики были эти денежные суммы, мы предоставляем судить читателям, приведя здесь только сведения о некоторых ценах на основные продукты. Так, в 1908 г. пуд (16 кг) говядины в Санкт-Петербурге стоил от 5 до 8,8 руб., свинины – от 5,15 до 7,12 руб. и баранины – от 4 до 6,21 руб., пуд ржаной муки продавался за 1 руб. 19 коп., пуд гречневой крупы – за 1 руб. 16 коп. Обед в столовой для малоимущих стоил 8–10 коп.[138]
Требовала своего улучшения и система подготовки профессионального ядра органов внутренних дел, поскольку низший состав отличался слабой грамотностью и недостаточными моральными качествами, а руководство, пришедшее в полицию после окончания правовых факультетов либо военных училищ, не владело спецификой исполняемой работы. Такие же проблемы существовали и в других правоохранительных структурах, в частности, в институте судебных следователей, о чем свидетельствуют отзывы видных юристов начала XX в. Немалую их озабоченность вызывала крайне слабая подготовка будущих юристов, нежелание молодых людей обучаться на выбранном ими же юридическом факультете, небрежность и непрофессионализм в работе, узкий общеобразовательный кругозор.
Этим вопросам было посвящено специальное издание, в котором, в частности, отмечалось: «Молодые юристы оказываются из года в год все менее и менее подготовленными к практической служебной деятельности. Неподготовленность эта происходит от недостаточного владения ими письменным русским языком и слабого общего и специального юридического образования. Весьма часто встречаются кандидаты на судебные должности, которые настолько плохо знакомы с русской грамматикой, что пишут с грубыми орфографическими ошибками. Знания основных понятий права у них весьма ограниченные; знания закона нет почти никакого, так же, как и умения обращаться с законом. Значительное большинство из оканчивающих курс в университете совершенно не знакомо с теорией доказательств по гражданским делам. Большинство не может объяснить различие между такими основными понятиями уголовного права, как разбой, кража, грабеж, заявляя, что «грабеж совершается днем, а кража ночью» (случай из практики). Разобраться в самом обыкновенном юридическом явлении, с каким приходится иметь дело в жизни, они не умеют».[139]
На проблеме качества подготовки юристов заострял свое внимание и автор статьи «Наши следователи» А.С. Ющенко: «В последние годы все чаще и чаще приходится слышать и читать о заявлениях присяжных заседателей по поводу крайней неудовлетворительности предварительного следствия по делам, предложенным на их разрешение. Рядовые обыватели: крестьяне, лавочники, мелкие чиновники, вооруженные лишь здравым смыслом, попадая в суд в качестве присяжных заседателей, видят, что следователь, исследуя то или иное преступление, избрал неудачный или неправильный метод исследования. Присяжные заседатели видят это и видят так ясно, так отчетливо, что считают своим гражданским долгом громко, публично заявить об этом, а судебный следователь, производивший следствие, человек с высшим, юридическим образованием, специализировавшийся в следственном деле, оказывается, не видел и не понимал этого.
Жалуются на следователей не одни присяжные заседатели: жалуются все, кому приходится так или иначе иметь дело с нашими следователями, в качестве ли потерпевших, или свидетелей (про обвиняемых я уже и не говорю); нередко жалуются даже обыватели, лишь со стороны наблюдающие за тем, как производится у нас следствие по уголовным делам. Жалуются прежде всего и больше всего на медленность следствия, на отсутствие у следователей инициативы и живого интереса к делу. В последние 15-20 лет на юридический факультет все чаще и чаще поступают молодые люди, озабоченные лишь тем, чтобы с наименьшими затратами труда и в кратчайший срок получить диплом. Интереса к юридическим наукам у этих молодых людей, конечно, немного, занимаются они этими науками лишь перед экзаменами, занимаются лихорадочно, без всякого анализа. Познания, необходимые для сдачи экзаменов, приобретаются в несколько недель и так же быстро, потом улетучиваются.
Человек, выписывающий книги и журналы, занимающийся музыкой или каким-либо искусством, среди следователей большая редкость. Большинство же довольствуется обязательно получаемыми Правительственным Вестником и другими казенными изданиями и в лучшем случае выписывает какую-либо местную газету, или семейные – «Ниву» с приложениями.
Еще реже приходилось встречать в этих людях, посвятивших свою жизнь отправлению правосудия, какой-либо интерес к основе их профессии – к юриспруденции. Вся юридическая библиотека у этих юристов ограничивается Судебными Уставами и Уложением о наказаниях издания Таганцева, а многие даже и того не имеют, довольствуясь казенными изданиями».[140]
К моменту ликвидации самодержавия таким образом, после длительного периода развития и реформ, в органах внутренних дел имелись следующие положения, определяющие общее состояние служебной дисциплины и наличие негативных явлений в соблюдении законности личным составом:
– формальный контроль со стороны государства (Правительствующий Сенат, прокуратура, губернские правления);
– несовершенный механизм ответственности чинов полиции перед законом;
– отсутствие форм общественного (социального) контроля за деятельностью органов внутренних дел;
– неразвитость муниципальных полицейских подразделений;
– перегруженность обязанностей полиции посторонними функциями;
– недостаточный уровень профессиональной подготовки личного состава и его материального обеспечения.
Изложенные недостатки отчасти пытался исправить П.А. Столыпин в предложенной им в 1907 г. реформе министерства внутренних дел на заседании II Государственной Думы. Им, в частности, были предложены на рассмотрение следующие положения.
1. Введение на местах должности помощника губернатора по полиции, с подчинением ему общей полиции, жандармской полиции и охранных отделений.
2. Сведение всех актов, регулирующих деятельность полиции, в единый «Устав полицейский».
3. Создание сети полицейских учебных заведений для подготовки работников.
4. Повышение окладов полицейским и жандармам в три раза для эффективной борьбы с коррупцией в полиции.
Смерть П.А. Столыпина (1911 г.) оставила этот проект в архивах, к которому вернулись только в 1916 г. при разработке постановления Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального поло­жения полицейских чинов». Помимо изложенных выше положений, в этом документе впервые предполагалось устранить половую дискриминацию в органах внутренних дел. Женщинам, ранее не допускавшимся ни на одну должность в полиции, разрешалось работать в канцеляриях и делопроизводстве «… с одинаковыми с занимающими соответствующие должности лицами мужского пола служебными правами и преимуществами, за исключением прав на производство в чины и на награждение орденами».[141]
Однако, принятое накануне свержения Временного правительства в 1917 г., данное постановление также не было реализовано и дальнейшее развитие органов внутренних дел на Украине проходило в рамках законодательной базы советского периода.

2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР

Создание правоохранительных органов новой формации происходило в непростых условиях. В соответствии с марксистской теорией большевиков, после победы пролетарской революции в ходе слома старой государственной машины в первую очередь должны были быть ликвидированы постоянная армия и полиция, а их функции переданы вооруженному народу. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), образованный в 1917г., испытал поэтому на себе все изменения во взглядах политиков на сущность правоохранительной деятельности. Созданный вначале по образцу старого министерства внутренних дел, аппарат НКВД впоследствии неоднократно реформировался, что далеко не всегда приводило к улучшению работы его подразделений на местах. Дискуссия в Центральном исполнительном комитете 1924 г. вообще ставила на повестку дня целесообразность существования НКВД, предлагая расформирование «лишнего» силового ведомства и передачу его функций Народному комиссариату юстиции и Главному политическому управлению. Положительным моментом целой серии реорганизаций можно назвать существенное сужение функций НКВД, в результате чего вопросы статистики, медицинского и ветеринарного надзора, дела печати были переданы другим ведомствам.
В 1917–1918 гг. перед вновь сформированными органами внутренних дел стояла непростая задача – укомплектовать милицию кадрами, способными выполнять функции защиты правопорядка и при этом избежать привлечения бывших полицейских сотрудников и специалистов. Последнее обстоятельство диктовалось как обостренным неприятием советского правительства к дореволюционным полицейским органам, так и саботажем полицейских чиновников распоряжений советских учреждений.
Руководству НКВД предстояло решать и вопросы столь наболевшего характера, как снятие завесы секретности в деятельности правоохранительных органов, привлечение прессы к освещению работы милиции, ликвидация препятствий для судебного преследования сотрудников органов внутренних дел в случае необходимости со стороны рядовых граждан.
Нормативно-правовая база, доставшаяся в наследие от царской полиции, нуждалась в реформировании на принципиально новых началах. С этим было связано и решение вопроса статуса милиции в новом государстве, ее взаимоотношений с другими государственными структурами.
Предстояло также решать и менее глобальные, но существен­ные задачи профессионального обучения сотрудников, их матери­аль­ного обеспечения, профилактики служебных правонарушений, которые в условиях Гражданской войны и военной интервенции крайне усугубились.
Задача комплектования милиции была решена путем широкого призыва в милицию всех желающих из числа рабочих и крестьян. Относясь к представителям остальных сословий как к потенциальным врагам Советской власти, руководство НКВД строго следило за тем, чтобы количество выходцев из буржуазного класса не превышало в среднем 11–12% от всего личного состава. Вместо привлечения «старых специалистов» стала проводиться линия на их выявление и увольнение из милиции. В результате общее число служащих бывшей полиции оказалось ничтожно малым. В уголовном розыске Крыма, например, в 1922 г. из 78 сотрудников только 1 человек ранее работал в полиции.[142] Для состояния внутренней дисциплины такой метод кадрового комплектования явился ошеломляющим ударом. Первоначальная численность милиции в 1919–1920 гг. достигала 200 тыс. чел., причем милиционеры всех видов службы являли собой в громад­ном большинстве «толпу людей, совершенно недисциплиниро­ванную, необученную, без стоящего на должной высоте командного соста­ва».[143]
По данным 1923 г. (уже после предпринятых мер по качествен­ному улучшению личного состава) среди 12 тыс. сотрудников мили­ции Украины насчитывалось всего 56 чел. с высшим и 1084 чел. со средним образованием, остальные же имели низшее образование, а 252 чел. были вовсе неграмотны. Даже к 1930 г. в составе харьковской (тогда столичной) милиции только 2 чел. имели высшее образование, тогда как основная масса (96,6%) сотрудников была с низшим и домашним образованием.[144] На протяжении первых лет существования Советского государства практически руководители всех рангов отмечали слабость личного состава милиции, его малоопытность и даже склонность к преступлениям. Это сопровождалось и такими негативными чертами, как слабая строевая, специально-админи­стративная и профессиональная подготовка сотрудников, очень смутное понятие у многих из них о военной и служебной дисциплине.
Ближайшим результатом подобной кадровой политики явился наибольший за всю историю существования отечественных органов правопорядка всплеск служебной преступности, достигшей катастрофических размеров. Судить о том, насколько велика была степень распространенности правонарушений среди сотрудников милиции того времени, мы можем из отрывочных данных, сохранившихся в архивах.
В Полтавской губернии, например, в мае 1920 г. было зарегистрировано 53 преступления, совершенных местными жителями и 33 преступления, совершенных милиционерами, т.е. служебная преступность губернской милиции составляла 60% от общеуголовной! Среди основных преступлений в Полтавской губмилиции за 1920 г. доминировали: превышение власти (35%), взяточничество (18%), грабежи (9%) и убийства (6%). В Харьковской губернии по состоянию на 28 ноября 1921 г. было зарегистрировано 390 случаев преступлений со стороны сотрудников милиции, из которых преобладали невыполнение приказов и манкирование службой (66,4%), «упуск арестованных» (10,5%), пьянство (6,9%).[145] На протяжении 1921–1922 гг. в украинской милиции насчитывались десятки случаев дезертирства, мародерства, перехода на сторону банд как отдельных милиционеров, так и небольших милицейских отрядов.
Во время специального опроса, проведенного начальником милиции Украинской республики К. Федоровым в марте 1922 г., ни один из председателей губисполкомов не мог поручиться за то, что местная милиция благонадежна и не повернет оружие против Советской власти. Только благодаря экстренным и жестким мерам, проведенным в короткий срок, удалось стабилизировать, а затем и постепенно снизить уровень правонарушений в милиции. Руководство НКВД активно работало над тем, чтобы для населения Украины того времени слова «милиция» и «преступность» вновь не стали синонимами. Так, за период с 1 октября 1921 г. по 1 апреля 1922 г. преступность среди сотрудников украинской милиции выражалась уже более умеренной цифрой – всего в 454 преступления.[146]
Категорический отказ органов рабоче-крестьянской милиции наследовать достижения, достигнутые царской полицией, по существу отбросил организацию защиты правопорядка молодой Советской державы на нулевую отметку. Кадровая политика в органах внутренних дел устанавливалась методом проб и ошибок, часто подменяясь анархистско-волевыми решениями. Относительно состояния служебной дисциплины и законности отголоски столь радикального подхода к решению проблемы комплектования милицейских подразделений прослеживались еще на протяжении значительного периода в виде низкого общеобразовательного уровня личного состава, отрицания того положительного, что имелось в опыте бывшей полиции, отсутствия профессиональной этики.
Одним из решающих факторов, который позволил сохранить новые органы внутренних дел как управляемую силу и систему явилась ориентация на военную модель в управлении подразделе­ниями НКВД. Дисциплина в милиции декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1919 г. сразу была определена как воинская, основанная на уставах и наставлениях, принятых в Красной Армии. В том же году была объявлена милитаризация милиции, при которой 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава постоянно находились в действующей армии для участия в совместных боевых действиях. В случае же необходимости к участию в боевых действиях привлекались все подразделения милиции, находящиеся в данном районе.[147] Закрепление такой модели произошло чуть позже – в 1920 г., когда декретом ВЦИК милиции республики была придана структура военно-строевых частей особого назначения. Впрочем, воинская дисциплина в милиции остается обязательным пунктом и тогда, когда милиция определялась уже просто как административно-исполнительный орган (Постановление СНК СССР «Поло­жение о рабоче-крестьянской милиции» 1931 г.).
Такой шаг позволил решить несколько проблем, связанных с укреплением законности в правоохранительной деятельности. Во-первых, подразделения милиции сразу же были переведены на фронтовой паек, обеспечены по мере возможности обмундированием и вооружением, что на первоначальном этапе позволило сгладить кризис управления, вызванный слабым материальным обеспечением милиционеров. Во-вторых, кадровый состав милиции начал активно укрепляться красноармейцами, к которым были предъявлены достаточно высокие требования. Кандидат на службу в милицию из числа красноармейцев должен был быть не моложе 28 лет, грамотен и иметь 6 месяцев пребывания на фронте. К этому добавлялись требования относительно его социального происхождения и предыдущей трудовой деятельности. В-третьих, руководящий состав милиции укреплялся политработниками, которые осуществляли и функции внутреннего контроля за состоянием дисциплины в правоохранительных органах.
Первоначальные результаты военизации как личным составом, так и руководством оценивались положительно – у милиционеров проснулся интерес к службе, появилось чувство долга и ответственность, общность интересов и внутренняя спайка. Милиция заняла свое, подобающее ей место в системе государственных органов, начала пользоваться уважением среди населения. Оставшись, однако, в течение последующих десятилетий в качестве базовой, военная модель органов внутренних дел перестала играть свою первоначальную положительную роль. На протяжении всего советского периода эта модель исключала необходимость таких очевидных преобразований, как реформирование милиции в профессиональную полицию, возможность разделения подразделений на государственные и муниципальные, что существенно тормозило созданию новых концепций развития правоохра­нительных органов.
В профилактике служебных правонарушений определяющую роль сыграла и разработка нормативной базы, регулировавшей деятельность сотрудников милиции. За допущенные преступления и проступки виновные наказывались в дисциплинарном порядке и несли ответственность по суду, которая устанавливалась на одинаковых основаниях со всеми гражданами. Интересно, что согласно первоначальным документам, сотрудники милиции обязаны были нести более высокую по степени меру наказания за совершенное преступление.[148] В последующих нормативных актах это положение было аннулировано.
Декретом ВЦИК 1920 г. впервые закреплялись демократичные условия для обжалования гражданами действий милиции. Возбуждение уголовного преследования теперь за действия и упущения сотрудников милиции производились на общих основаниях путем подачи соответствующего заявления в народный суд или в революционный военный трибунал. Правда, компетенция судов и трибуналов в рассмотрении таких уголовных дел была определена только к 1932 г. постановлением Наркомата юстиции УССР «О подсудности дел работников милиции». В нем было разъяснено, что лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях, о должностных преступлениях (предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса) и о государственных преступлениях (контрреволюционные и особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления) должны быть подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях – общим судам.
«Правилами прохождения службы…» 1923 г. устанавливались перечень и градация дисциплинарных мер, которые могли быть применены в отношении личного состава:
1) замечание, предостережение словесное или в приказе;
2) выговор словесный в предписании или в приказе;
3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время, не свыше двух недель. Этому наказанию могли подвергаться лишь те служащие, которые по закону, уставам или распоряжениям начальников обязаны были жить в казармах;
4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий на службе на время от 4 до 8 месяцев;
5) арест до 30 суток;
6) смещение на следующую низшую должность.[149]
Данные меры носили явный отпечаток аналогичных наставлений дореволюционного периода, поэтому в новом Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. их перечень был преобразован в более близкую для нас форму, которая включала: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) воспрещение отлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца; д) назначение вне очереди на службу до 3 нарядов; е) арест до 20 суток; ж) смещение на низшую должность; з) увольнение со службы. Были оговорены также права начальников различных уровней при наложении дисциплинарных взысканий на провинившихся подчиненных.[150]
Для укрепления дисциплины важную роль играли и положительные стимулы, поощрявшие сотрудников за образцово выдающееся выполнение служебных обязанностей, проявление самоотверженности, героизма и иные особые заслуги. К 1931 г. сформировался перечень поощрений, применяемый к работникам оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции, включавший в себя благодарность, объявляемую в приказе, дополнительный очередной отпуск, денежную награду и, что особенно примечательно – награждение орденами Союза ССР и союзных республик.
Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел вполне закономерно отражало государственную политику по отношению к правоохранительным структурам. Это можно заметить при изучении положений о милиции различных периодов. Служба в милиции, например, объявлялась добровольной, но каждый поступивший на нее обязан был прослужить не менее одного года в соответствии с Положением о рабоче-крестьянской милиции 1920 г. с возможностью последующего добровольного продления. В 1923 г. в нормативных документах появилось положение, которое предусматривало гарантирование выполнения милиционерами обязательного срока службы. Так, за самовольное оставление места службы до истечения годичного срока с целью уклонения от нее, служащие милиции и розыска подлежали нести ответственность как за побег, применительно к соответствующим статьям Уголовного кодекса в соответствии с Правилами прохождения службы в Рабоче-крестьянской красной милиции и уголовном розыске. Несколько позже, в 1931 г., срок обязательной службы при сохранении добровольности вступления в милицию был увеличен до двух лет, при этом уголовная ответственность за попытку оставить службу ранее оговоренного срока была сохранена. Статус сотрудников милиции также был неоднозначен. Впервые он был обозначен в 1923 г. как статус лиц, состоящих на государственной службе, но ответственность сотрудников милиции предусматривала двойную юрисдикцию – военных трибуналов и общих судов, о чем упоминалось ранее. Попытки создания в милиции профсоюзов либо вхождения милиционеров по роду их службы в профессиональные союзы сотрудников советских учреждений также не были разрешены. Причиной этого было отношение государства к подразделениям милиции – такое же, как к воинским подразделениям, в которых существование таких организаций не могло быть.
Состояние дисциплины и законности в подразделениях милиции контролировалось посредством «внешних» и «внутренних» инстанций. К первым относились органы прокуратуры и суда, а также Главное политическое управление (ГПУ–ОГПУ) и органы местного самоуправления, осуществлявшие контрольно-ревизионные функции. В 20-х гг. к этому перечню присоединяются общественные организации и средства массовой информации, сыгравшие заметную роль во время проведения чисток рядов милиции и показательных судебных процессов.
В качестве «внутренних» контролирующих органов стали выступать основные подотделы НКВД, в круг служебных задач которых было вменено проведение надзора за состоянием дисциплины в рядах милиции. В соответствии с Положением о Народном комиссариате внутренних дел 1924 г. таких подотделов было три: подотдел милиции, подотдел розыска и подотдел политинспекции. На подотдел милиции возлагалось наблюдение, контроль и руководство местными органами милиции по вопросам постовой службы, правил дисциплины и внутреннего распорядка в органах милиции, а также назначение, смещение и учет состава милиции в установленном порядке. В функции подотдела уголовного розыска входило непосредственное производство (по заданиям НКВД) разработок и дознаний о преступлениях по должности, совершаемых местными сотрудниками милиции и уголовного розыска. Наконец, политинспекция являлась органом, собиравшим информационный материал о политическом состоянии органов милиции и розыска и наблюдавшим за «работоспособностью политработников».
Говоря о контроле за состоянием дисциплины, мы не можем обойти стороной и такой специфический феномен советского периода, как проведение периодических чисток в рядах милиции. Не обладая качественным личным составом и полным контролем за положением дел на местах, руководство НКВД в первые годы Советской власти вынуждено было предпринимать кампании по массовой проверке и увольнению своих сотрудников для временной стабилизации дисциплины. Первой крупной чисткой в украинской милиции стала кампания 1921 г. Руководство НКВД объясняло целесообразность данного мероприятия тем, что в ряды милиции проник «темный элемент, шкурники, взяточники, спе­кулянты, уголовные и даже политические преступники, своими действиями не только тормозящие дело воссоздания милиции, но и дискредитирующие таковую». Исключению из милиции поэтому подлежали:
а) все дезертиры, покинувшие фронт и незаконно проникшие в органы милиции;
б) провокаторы, сотрудники старой царской политической полиции (охранки), проникшие разными способами в милицию;
в) политические преступники, выступавшие и организовавшие контрреволюционные выступления против Советской власти;
г) лица, лишенные по суду прав и не восстановленные в таковых;
д) лица, эксплуатирующие чужой труд и пристроившиеся в милиции в личных целях;
е) лица, занимавшие при старом режиме высокие административные посты;
ж) лица, непригодные к службе по чисто техническим или строевым причинам.[151]
После этого последовала Всеукраинская чистка милиции 1923 г., совмещенная с радикальным сокращением штатов в силу финансовых затруднений советского государства. В результате численность личного состава сократилась с 189 тыс. чел. (октябрь 1921 г.) до 12881 чел., т.е. более, чем в 10 раз. Причиной столь решительных мер послужил также разгул служебной преступности в органах внутренних дел, могущий поставить под угрозу само существование советского режима. Благодаря резкому сокращению своей численности милиция стала более управляемой, однако говорить об улучшении ее работоспособности не приходилось ввиду почти полного отсутствия профессионализма и опыта. Тем более, что в «очищенной» милиции 11210 чел. (87% личного состава) являлись переведенными для ее «укрепления» красноармейцами.
Эффект этой своеобразной «охоты на ведьм» был настолько заразительным, что на Украине чистка милиции далеко вышла за первоначально поставленные пределы. На местах она не ограничивалась проверкой документов, а являлась своеобразным «публичным судом трудящихся над ими же созданной милицией». В крупнейших городах Украины (Харькове, Киеве, Одессе) в процесс чистки были вовлечены тысячи рабочих, которые по 5–7 часов в день разбирали и активно оценивали отдельных работников милиции. В итоге из общего числа милиционеров (12881 чел.) было исключено еще 2733 чел., т.е. 19%. Категории исключенных составляют длинный перечень, приведенный в докладе начальника милиции УССР, в котором можно найти и такие сомнительные формулировки, как «карьерист», «примазавшийся», «шкурник», «малолетний».[152]
В дальнейшем проведение чисток закрепилось в практике управления органами внутренних дел как метод поддержания и укрепления служебной дисциплины. В 1929–1930 гг., например, было «вычищено» еще около 15% личного состава.[153] Как инструментарий кадровой работы был принят и метод направления (партийные мобилизации, выдвиженчество) в милицию различных категорий граждан и служащих, который не всегда себя оправдывал. В различные периоды своего существования милиция «укреплялась» рабочими, крестьянами, красноармейцами, политработниками и чекистами, при этом нередкими были попытки откомандировать в милицию сотрудников, имеющих плохие аттестации, скомпрометировавших себя, неработоспособных, больных и т.д.
Среди правонарушений, существовавших в то время в органах внутренних дел, наибольшее распространение получили взяточничество, грубость по отношению к гражданам, незаконные методы проведения обысков, арестов и допросов. Именно против них и были направлены основные усилия руководства НКВД, причем взяточничество являлось основным «бичом» не только милиции, но и всех государственных органов. Причинами тому были несовершенство системы государственного управления, НЭП, усугублявшаяся в милиции материальная необеспеченность ее сотрудников. Так, в инструкции 1923 г. по борьбе со взяточничеством отмечалось, что в милиции наиболее поражены взяточничеством аппараты снабжения; паспортные столы; районы, обслуживающие базары; участковые; столы, группирующие материалы с наложенными административными взысканиями. В работе оперативного состава и следователей наблюдались пережитки «военного коммунизма», когда цель оправдывала средства, а вседозволен­ность была нормой в борьбе с преступностью. Многочисленные указания руководителей подразделений касаются необходимости внимательного, предупредительного и вежливого отношения к гражданам, изжитию в поведении сотрудников грубости, чванства и кичливости.
Для минимизации указанных негативных явлений был предпринят, помимо чисток, ряд мероприятий общего характера. В первую очередь, внимание было обращено на самое больное место – материальное положение в органах милиции, которое действительно было удручающим. Так, за один только 1922 г. задолженность государства по милиции составляла 500 млрд. руб. Были губернии, где милиционеры и сотрудники не получали жалованья по 7 месяцев. Отсутствие денег ставило местные управления милиции не только в безвыходное, но иногда и в недопустимо унизительное положение. Кременчугская губернская милиция, например, получив от главного управления обмундирование, в течение трех суток не могла выкупить вагона с ним и сделала это лишь тогда, когда заняла у частного лица 100 миллионов рублей, дав обязательство отработать их. Ряд милицейских подразделений по той же причине был вынужден брать на себя разгрузку барж с дровами.
Оклады сотрудников существенно отличались в каждой отдельно взятой губернии, и разница между минимальным и максимальным окладом милиционеров по Украине достигала пятикратной величины. При этом, однако, даже в самой «щедрой» столичной Харьковской губернии сотрудники милиции были одной из низкооплачиваемых категорий советских служащих. В июне 1923 г. зарплата милиционера составляла 521 руб. в месяц. Они получали еще паек стоимостью 5 руб. 50 коп. В то же время гражданский сторож ежемесячно получал 1040 руб., а рядовой пожарный – 1919 руб. и паек стоимостью 12 руб. При такой диспропорции в оплате даже проведенная Всеукраинская чистка органов милиции не смогла сдержать широкого распространения взяточничества среди личного состава и текучести кадров, достигшей в масштабе Украины 72%.[154]
Руководство страны понимало, что при всей скудности ресурсов нельзя ставить «армию внутреннего порядка» в такое унизитель­ное положение и потому повышение заработной платы оставалось одним из наиболее насущных вопросов, от решения которого зависело состояние служебной дисциплины в дальнейшем. После образования СССР и введения твердой внутренней валюты заработная плата сотрудников милиции стала постепенно увеличиваться. В 1924 г. был установлен минимум зарплаты для начальников районной милиции в 40 руб., а в течение 1925–1926 гг. была увеличена зарплата младших милиционеров с 24 руб. 50 коп. до 28 руб. и агентов розыска с 32 руб. 20 коп. до 45 руб. Размер денежных доходов читатели могут оценить по уровню покупательной способности рубля на харьковском розничном рынке по состоянию на 1.05.1926 г. В то время мука ржаная стоила 10 коп., мука пшеничная – 29 коп., мясо 1 сорта – 80 коп., масло подсолнечное – 60 коп., картофель – 5 коп., сахар-песок – 62 коп., соль – 5 коп. (все цены приведены за 1 кг). За кусок мыла платили в то время 17 коп., а за десяток спичек – 15 коп. Желающим обновить свой гардероб метр ситца обходился в 40 коп., метр сукна – от 4 до 85 коп. За пару юфтевых сапог приходилось платить от 12 до 22 руб.[155]
С 1931 г. для работников оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции были установлены периоди­ческие прибавки к заработной плате за выслугу лет в следующих размерах: за 3 года непрерывной службы в милиции – 10%, за 6 лет – 20%, за 9 лет – 30% и за 12 лет – 50% от основного оклада по занимаемой в данный момент долж­ности. При исчислении прибавки к заработной плате за выслугу лет для лиц, окончивших учебные заведения милиции, время обучения в них принималось в расчет в двойном размере.
Параллельно шло создание основ профессиональной этики сотрудников милиции, призванной воплотить в себе моральные требования общества к правоохранительной деятельности нового государства. В документах того периода подчеркивалось, что «милиция своим образцовым служением интересам трудящихся на почве строгой и справедливой пролетарской законности должна доказать, что она не похожа на царскую полицию, в среде которой процветало взяточничество, беззаконие и своеволие, а также полное отсутствие уважения к личности человека. У населения понятие о милиционере, как о страже его личной и имущественной безопасности, должно быть обязательно связано только с честностью, справедливостью, законностью, вежливостью и прочими лучшими качествами безупречных людей».[156] Этические нормы, правда, достаточно долгое время оставались второстепенной категорией, о чем свидетельствуют многочисленные приказы и распоряжения, требующие изменить отношение к гражданам, прекратить использование грубых методов работы, «повернуться лицом к населению».[157]
Недостаточная регулятивная роль этических норм отчасти объяснялась и тем, что они излагались в виде отдельных приказов, инструкций и распоряжений. К 1931 г. обозначилась тенденция включать ряд требований к морально-психологическим качествам сотрудников в положения о прохождении службы и в уставы, что позволило закрепить их как формальные требования к профессиональной пригодности и компетенции личного состава.
Формированию надлежащей дисциплины в подразделениях было призвано развитие системы профессиональной подготовки, которая вплоть до 1924 г. находилась в зачаточном состоянии. С этой целью была создана Всеукраинская школа командного состава милиции и розыска, где проводилась подготовка по двум направлениям работы: специально-милицейской и розыскной. Состав курсантов формировался исключительно из лиц командного состава со стажем работы не менее одного года, при этом половина направляемых на обучение курсантов должны были быть членами компартии. Выпускники со своими теоретическими знаниями были вполне готовы к практической работе. Для ликвидации милицейской безграмотности на местах были организованы учебные команды, готовящие в первую очередь милиционеров для сельских районов. Занятия в них проводились по программе, утвержденной центральными органами милиции, а снабжение библиотечками по вопросам правовой и специальной подготовки также шло в централизованном порядке.
Результатом проведенных мероприятий явилось снижение к началу 30-х гг. количества дисциплинарных взысканий как в абсолютных цифрах, так и в процентном отношении. Из всего количества заведенных в отношении сотрудников милиции дел значительная доля приходилась на должностные преступления, которые в большинстве своем «из-за незначительности» заканчивались наложением дисциплинарных взысканий.
Создание и постепенное реформирование органов внутренних дел в период с 1917 г. по 1936 г. в основном способствовало решению большинства проблем, имевших место в деятельности дореволюционной полиции. Тем не менее, служебная дисциплина сотрудников милиции также имела ощутимые недостатки по причине их неопределенного правового статуса, слабого уровня профессиональной и общеобразовательной подготовки, нерешенности вопросов материально-бытового обеспечения. При проведении политики по дальнейшей централизации деятельности органов внутренних дел это оборачивалось отсутствием интереса личного состава к порученному делу, несамостоятельностью и инертностью при выполнении своих профессиональных обязанностей.
В рассмотренный период были заложены принципиальные организационно-правовые компоненты, детерминирующие дальнейшее развитие советской милиции на всем протяжении ее существования. Последующее развитие политико-воспитательного аппарата, проведение периодических кампаний по очистке кадрового состава, структуризация отдельных ведомств и служб органов внутренних дел не привели к качественному изменению роли милиции в обществе, из-за чего отмеченные отрицательные тенденции по-прежнему выступали в роли криминологических детерминант служебной преступности.
Вторая мировая война как один из наиболее критических периодов советского государства лишь обострила очерченные проблемы. За годы войны милиция потеряла многих своих лучших сотрудников, из-за чего повсеместно присутствовал значительный некомплект личного состава. Наружные посты милиции в целом по СССР перекрывались только на 74%.[158] Послевоенные годы характеризуются крупным всплеском роста правонарушений среди сотрудников правоохранительных органов, когда в докладе отдела кадров МВД УССР за 1947 г. фигурировало 5903 сотрудника, наказанных в течение прошедшего года.[159] Из них 1172 человека было предано суду и 4731 человек был привлечен к дисциплинарной ответственности. Распределение по видам правонарушений выглядело следующим образом (табл. 7):

Таблица 7
Структура правонарушений среди сотрудников ОВД УССР

Вид правонарушения

Предано
суду
(чел.)
Привлечено к дисциплинарной ответствен­ности (чел.)

Контрреволюционные преступления

8
0
Нарушения советской законности
227
477
Мародерство и ограбление
82
0
Взяточничество
143
163
Дезертирство
107
0
Утрата оружия
34
139
Халатное отношение к службе
51
835
Хулиганство, пьянство, моральное разложение
0
729
Злоупотребление служебным положением
0
881
Присвоение вещественных доказательств
108
73
Нарушение постовой, конвойной и караульной службы
112
689
Прочие проступки
300
745
Причинами такого положения вещей руководство МВД УССР, помимо плохих условий материального обеспечения, называет активность бандформирований в районах Западной Украины и соответствующее нежелание сотрудников работать в таких опасных условиях. Действительно, с марта 1947 г. в Ровенской и Волынской областях фиксируется рост уголовного бандитизма, носившего политическую окраску. Всего к осени 1951 г. на территории Западной Украины действовало 274 вооруженные группы. В Западной Белоруссии того же периода насчитывалось 13 таких групп, на территории Литвы – 132. За 10 мес.1951г. произошло 713 боевых столкновений, в результате которых было обезврежено 2283 боевика, из них убито – 1345.[160]
К причинам ухудшения состояния законности в правоохранительных органах относится и большое число «непроверенных» людей, т.е. сотрудников, не прошедших спецпроверку после Великой Отечественной войны. Вполне вероятно, что к большому числу осужденных сотрудников непосредственное отношение имела и репрессивная политика государства того времени.
На многократное увеличение случаев «перегибов» и нарушений конституционных прав граждан непосредственное влияние оказывала и внутренняя дестабилизация в сочетании с первыми признаками «холодной войны» на внешнеполитической арене. Политические реалии 1946 г. потребовали не только усиления милитаризации ОВД, но и перевода на особое положение милиции Москвы, столиц республик, а также военных портов и городов «особого списка». В сложившихся условиях шпиономании и подозрительности вследствие слабой оперативной работы допускались не только массовые задержания граждан, но также необоснованные и преждевременные аресты лиц, вина которых не была полностью доказана. Наряду с массовой необоснованной проверкой документов получили распространение не менее массовые штрафы граждан. В Ленинграде, например, вследствие подобной практики в 1946 г. был оштрафован каждый шестой житель. В целях улучшения послевоенного имиджа СССР допускались серьезные искажения уголовной статистики. В научной литературе имеются упоминания о том, что в официальную статистику 1946–1948 гг. попадало всего лишь около 14,7% зарегистрированных по линии УР преступлений.[161]
Однако очередной период милитаризации органов внутренних дел оказал, тем не менее, положительное влияние на состояние служебной дисциплины. В 1947 г. произошло снижение на 35,2% количества сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности (см. табл. 8) и на 21,7% – к дисциплинарной ответственности. Всего же в 1947 г. к уголовной ответственности было привлечено 760 чел. (1,2% от всего личного состава) и к дисциплинарной ответственности – 3703 человека (5,9% от всего личного состава). В дальнейшем эти показатели снизились еще более значительно и оставались таковыми вплоть до начала 80-х годов.
Таблица 8
Количественное распределение преступлений, совершенных сотрудниками ОВД УССР в 1947–1948 гг.

Совершенные уголовные преступления
1947 г.
1948 г.
1.
Нарушения соц.законности
227
112
2.
Незаконное применение оружия
118
81
3.
Присвоение и незаконное изъятие имущества
82
18
4.
Дезертирство из рядов МВД
107
69
5.
Злоупотребления и халатное отношение
к исполнению обязанностей
35
90
6.
Разглашение служебной тайны, утрата документов
0
8
7.
Хищения, присвоение, растраты
238
85
8.
Взяточничество
143
90
9.
Утрата оружия
24
46
10.
Нарушение уставов постовой службы
120
89
11
Прочие преступления
198
72
Всего
1172
760
Укрепление дисциплины и законности в органах внутренних дел оставалось в зоне пристального внимания советского руководства. На общегосударственном и республиканском уровне в течении ближайших 20 лет издается серия постановлений, из которых следует упомянуть постановление ЦК КПСС «О фактах нарушения законности в милиции» от 29.01.58 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности исправительно-трудовых учреждений МВД союзных республик» от 03.04.61г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» от 17.08.62 г.; постановление ЦК КПУ «О серьезных недостатках в работе ИТУ по перевоспитанию заключенных» от 17.05.63 г.; постановление ЦК КПУ и Совета Министров УССР «О состоянии и мерах по улучшению подбора, расстановки и воспитанию кадров в органах милиции УССР» от 16.05.67 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению» от 19.11.68 г.
 Совершенствуется ведомственная нормативная база – в 1948 г. принят Дисциплинарный Устав милиции, введен новый Устав постовой и патрульной службы (УППСМ-48). В организационном плане важным моментом являлось восстановление на протяжении 1953-1956 гг. прокурорского надзора за деятельностью милиции и ИТУ. 25 октября 1956 г. постановлением ЦК КПСС и СМ СССР был также восстановлен принцип двойного подчинения УВД областей: по «вертикали» они подчинялись МВД республик и были подотчетны исполкомам местных советов народных депутатов по «горизонтали».
Знаменательным событием послевоенного периода явилось принятие Верховным Советом УССР от 28.12.1960 г. новых Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов УССР. В новом УПК была впервые закреплена система правовых гарантий для участников уголовного процесса. Отдельная ст. 21 УПК УССР гарантировала обвиняемому право на защиту и обеспечивала защиту его личных и имущественных прав, что являлось серьезным сдерживающим фактором для служебных злоупотреблений со стороны должностных лиц, проводящих дознание и следствие. К профилак­тике должностных преступлений в ОВД следует отнести и принятие 20.02.1962 г. Указа «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», предусматривавшего смертную казнь за получение взятки при особо отягчающих обстоятельствах.
Структурой внутреннего контроля служебной дисциплины и законности в послевоенное время оказывается Инспекция по личному составу, на которую была возложена основная нагрузка по предотвращению указанных негативных явлений.[162] Роль внутренней инстанции частично выполнял также институт заместителей начальников городских и районных отделов по политчасти, созданный в апреле 1949 г. решением ЦК ВКП (б). В июне 1956 г. эти должности в милиции были упразднены, однако были восстановлены снова в 1965 г. под названием «заместитель начальника по политико-воспитательной работе».
Реформы 1960-х гг. не создали совершенно новой правоохранительной системы, а лишь трансформировали ее в более «мягкий» вариант сталинской. Правовая структура изменилась поверхностно и заново стабилизировалась в «брежневскую эпоху». Процесс обновления был неглубок и касался создания новых структур, повышения профподготовки кадров и привлечения общественности к борьбе с преступностью.[163] Приоритетной задачей оставалось установление партийного контроля над деятельностью МВД. Трансформации государственной политики хорошо прослеживаются на примере центрального аппарата МВД, которое 01.05.60 г. было расформировано и заменено совокупностью республиканских министерств по охране общественного порядка (МООП). В 1966 г. союзное МВД было вновь восстановлено, а в 1968 г. МООП СССР было возвращено старое название – МВД СССР.
Отсутствие долгосрочной стратегии развития правоохранительных органов демонстрируют и колебания численности личного состава. Так, в 1946-1951 гг. в милицию было направлено 15000 коммунистов и комсомольцев, однако уже в 1950-е гг. проводится необоснованное сокращение численности милиции. Увеличение численности милиции за счет офицеров, уволенных в запас в связи с частичным сокращением армии в 1954 г., сменяется резким сокращением аппарата МВД и всего личного состава в 1958 г.[164] В 1964 г. в милицию вновь направлено свыше 12000 коммунистов, а в 1965 г. принимается решение об увеличении сотрудников еще на 35000 чел. (в целом по СССР).[165] 1983–1985 гг. были ознаменованы беспрецедентным сокращением численности органов внутренних дел на 150 тыс. чел.
Количественные показатели нарушений служебной дисциплины и законности, снизившиеся в 1950-х – середине 1970-х гг., не исключали возникновения резонансных случаев, ставящих под угрозу авторитет не только милиции, но и государственного исполнительного аппарата в целом. Одно из таких происшествий имело место в июне 1963 г. в г. Кривой Рог, где сотрудники милиции проявили неоправданную грубость при задержании пьяного военнослужащего срочной службы. Их последующие непрофессиональные действия привели к разрастанию частного конфликта до масштаба массовых беспорядков, когда «хулиганствующие элементы» начали сводить счеты с отдельными сотрудниками милиции.[166]
В целом, до середины 70-х годов уровень профессиональной подготовки и образования сотрудников ОВД оставался ощутимой проблемой. В 1948 г. только 9,8% ведущей категории руководящих сотрудников милиции имели высшее образование, 6,2% из них имели незаконченное высшее, каждый третий руководитель имел начальное высшее образование. По данным 1954 г. 79% сотрудни­ков УР, более 60% личного состава БХСС и 45% следователей не имели даже среднего образования.[167]
Для исправления сложившейся ситуации МВД СССР были установлены в конце 1950-х гг. повышенные требования к кандидатам на службу, включающих наличие общеобразовательной подготовки не ниже 7 классов, а для назначения на руководящую должность – наличие образование не ниже среднего, обстановка изменилась к лучшему. Тем не менее, образовательный уровень сотрудников органов внутренних дел рос медленными темпами. В 1965 г., например, только 12,6% нач. состава милиции имело высшее образование, из них юристов высшей квалификации – 9%. Со средним юридическим образованием работало 18,5% начальников. Среди рядового и младшего начсостава среднее образование имели лишь 11,7%.[168] По данным 1973 г., в Украине каждый третий из назначенных на должности начсостава не имел специального образования, а среднее образование отсутствовало у 5–20% рядового состава.[169]
В силу «застойных» явлений к концу 70-х гг. работа с кадрами в МВД СССР была самым запущенным участком. Решения принимались с учетом политической конъюнктуры, двойных стандартов, скоропалительно, проводились в жизнь без соответствующей материальной поддержки и методом кампаний. За принятием решений и громкими словами не следовали практические дела. Милицейские структуры приобрели роль универсального инструмента для решения политических, социально-культурных, воспитательных проблем (надзор за прическами, длиной брюк и юбок, музыкальным репертуаром и т.п.), в силу чего теряли авторитет и доверие населения.[170]
Для увеличения «открытости» в работе правоохранительных органов использовались встречи руководства с населением и трудовыми коллективами, совместные рейды по охране общественного порядка, курирование молодежных кружков и секций. Население имело возможность оказывать влияние на работу милиции путем направления писем и жалоб, а также осуществлять частичный контроль правоохранительных органов посредством партийных и советских работников. Однако со временем данное направление оказалось формализованным, что привело к выхолащиванию самой идеи общественного контроля. Уже в 70-х гг., например, из 20 тыс. жалоб и предложений, ежегодно поступавших в МВД УССР, только 8-10% касались фактов нарушений законности сотрудниками ОВД и их неправильных действий. Соответственно, из этих 8–10% в результате ведомственных проверок подтверждалось в среднем 20–30% жалоб и заявлений.[171]
Следуя логике общественного развития, правонарушения в органах внутренних дел во второй половине ХХ в. отражали негативные явления и недостатки развития советского периода, хотя и в значительно меньшем масштабе. С начала 60-х годов, например, участились случаи служебного подлога, незаконного обогащения и взяток; дисциплинарной практике становятся известными случаи преступлений молодых офицеров – выпускников школ милиции. В 1970–1980 гг. ухудшились основные показатели экономики, нарастал дефицит товаров народного потребления. Получили распространение новые виды хищений, возникали организованные преступные группы в сфере торговли, сбыта и производства. Появились подпольные цеха, возросло количество случаев взяточничества и спекуляции. Соучастниками организованных преступных групп становятся руководители предприятий, должностные лица советских и партийных органов, МВД. Если в отчетах по состоянию дисциплины 1970-х гг. встречаются такие формулировки, как «незаконное владение двумя садовыми участками», «покупка автомобиля вне очереди», то в конце 1980-х гг. на смену им пришли «участие в частнопредпринимательской деятельности», «неделовые связи с представителями криминальной среды» и т.п.
Статистические данные того периода не позволяют нам осуществить последовательный анализ состояния законности, как в силу фрагментарности архивных данных, так и по причине частой смены форм отчетности, в результате которых в статистике фигурировали различные оценочные позиции. Так, например, в отчетах некоторых годов дается сводная цифра нарушений социалистической законности наряду с числом случаев пьянства, взяточничества, незаконного применения оружия, в отчетах остальных же годов может присутствовать только число случаев нарушений соцзаконности без расшифровки ее составляющих компонентов. Тем не менее, согласно отчетам о работе с кадрами в ОВД Украинской ССР за 1967–1970 гг. мы можем судить об относительно низком удельном весе наказанных сотрудников (около 8,6%) в целом по МВД (см. табл. 9).[172] При этом внутреннее распределение числа наказанных сотрудников указывает в первую очередь, на доминирующую роль следственного аппарата и милиции как основных «поставщиков» нарушителей законности (в среднем 12,3 и 9,5%% соответственно). Для сотрудников следственного аппарата в 1967–1970 гг. наиболее распространенными нарушениями были пьянство и нарушения социалистической законности, в то время как у сотрудников милиции наблюдается существенный перевес случаев пьянства.
Таблица 9
Состояние служебной дисциплины в ОВД УССР в 1967–1970 гг.
Служба
Год
Всего наказано
Нарушениезаконности*
Пьянство
Взяточни-
чество
Злоупотребление служебным
положением
Привлечено
к уголовной
ответствен-
ности
Кол-во
человек
в % к общ. кол-ву личного состава
 
Всего по МВД
1967
5582
8,1
368
1345
17
150
118
1968
6231
8,8
407
1463
11
154
125
 
1969
6575
8,9
330
1507
14
127
118
 
1970
6625
8,7
358
1338
12
142
118
 
Милиция
1967
4167
9,0
323
1054
14
111
103
1968
4612
9,8
350
1180
11
117
108
 
1969
4799
9,9
279
1198
8
86
95
 
1970
4782
9,6
312
1020
9
103
90
 
ИТУ
1967
604
6,2
4
122
0
15
3
1968
633
7,4
9
104
0
14
3
 
1969
648
6,8
3
100
1
22
5
 
1970
719
7,3
4
121
1
17
2
 
Пожарная
охрана
1967
287
3,8
3
89
1
2
8
1968
355
4,5
5
92
0
7
9
 
1969
422
5,1
2
107
0
6
5
 
1970
403
4,8
1
88
0
7
8
 
Следствие
1967
251
10,7
35
35
1
8
1
1968
267
11,.5
35
22
0
6
1
 
1969
343
14,7
46
31
5
6
5
 
1970
295
12,5
37
26
2
6
4
 
* в нарушение соц. законности входят случаи убийства, ранения, избиения, укрытия преступлений, фальсификации, незаконного ареста, незаконного задержания, незаконного применения оружия
Данные о состоянии дисциплины и законности в украинской милиции советского периода, взятые с десятилетним интервалом (1978–1980 гг.), показывают дальнейшее снижение общего показателя удельного веса наказанных сотрудников с 8,6% до 6,4% в целом по ОВД УССР. Снизился и удельный вес нарушений в следственном аппарате с 12,3% до 9,7%. В остальных службах и подразделениях милиции состояние дисциплины и законности было различным. По уровню нарушений на первое место в 1978–1980 гг. выходят сотрудники уголовного розыска (12,8% наказанных к об­щему числу личного состава) и участковые инспектора милиции (12,1% наказанных, рис. 5). Доминирующими нарушениями для представителей указанных служб являлись укрытие преступле­ний и рукоприкладство.
\s
Рис. 5. Удельный вес наказанных в 1978-1980 гг сотрудников ОВД УССР по службам (в % к общ.числу личного состава)
Следует отметить и высокие количественные показатели лиц, наказанных за пьянство в подразделениях уголовного розыска и охраны общественного порядка (см. табл. 10) .[173]
Таблица 10
Состояние служебной дисциплины в ОВД УССР в 1978-1980 гг .
Служба
Год
Всего наказано
В том
числе
за наруше­ние законности
Из них:
Всего
осуждено
Наказано
за пьянство
Кол-во человек
В %
к общ. кол-ву личного состава
Укрытие
преступлений
Взяточни­чество
Рукопри-кладство
Всего
по МВД
1978
8158
6,6
531
59
18
119
254
987
1979
8221
6,6
515
135
17
81
227
875
1980
7650
5,9
334
44
26
80
288
889
УР
1978
1817
12,4
233
43
6
36
48
124
1979
2023
12,.5
247
103
4
23
50
129
1980
1755
13,7
162
35
4
34
83
118
Участковые
1978
980
11,8
111
12
4
27
32
75
1979
1062
12,8
113
41
3
16
30
66
1980
972
11,8
73
12
3
21
46
71
ОБХСС
1978
212
6,9
15
0
1
0
2
19
1979
239
7,9
15
1
1
1
4
10
1980
212
7,4
5
0
3
0
5
6
След­ствие
1978
316
8,9
65
5
1
0
6
21
1979
393
11,0
95
5
2
1
5
12
1980
372
9,4
46
0
3
0
7
13
ГАИ
1978
520
5,6
37
0
8
9
22
35
1979
449
5,6
15
1
5
6
27
27
1980
472
9,3
20
0
6
3
27
27
ООП
1978
1730
4,4
84
0
0
60
95
442
1979
1641
4,6
68
1
3
35
88
371
1980
1450
4,2
47
0
2
21
87
362
Пожарная охрана
1978
479
4,2
5
1
0
0
10
69
1979
466
4,1
2
0
0
1
11
68
1980
439
3,2
2
1
0
0
9
94
Вневедомст-венная
охрана
1978
720
5,4
13
0
0
6
34
128
1979
665
4,8
8
1
1
3
15
129
1980
636
3,8
6
1
1
2
26
99
ИТУ
1978
958
7,2
16
0
2
3
15
54
1979
842
5,8
11
0
0
4
9
50
1980
813
5,2
13
0
7
0
18
62
Анализ имеющихся данных о состоянии законности в органах внутренних дел Украины позволяет реконструировать общую тенденцию развития основных видов правонарушений периода 1947–1980 гг. Всплеск уголовно наказуемых деяний, которым характеризовался 1947 г., сменился резким сокращением правонарушений со стороны сотрудников органов внутренних дел уже в 1948 г. и оставался на низком уровне в течение десятилетия (1961-1970 гг.). В дальнейшем (1978-1980 гг.) общее число осужденных сотрудников вновь возрастает почти в 2 раза. Удельный вес наказанных сотрудников при этом имеет относительно стабильные границы в 6,5-10,3% к общему числу личного состава ОВД УССР (см. рис. 6, 7).
\s
Рис. 6. Количество сотрудников ОВД УССР, осужденных в период 1947-1980 гг.
\s
Рис. 7. Удельный вес наказанных в 1947-1980 гг сотрудников ОВД УССР (в % к общ. числу личного состава)
Качественный анализ структуры служебной преступности в ОВД УССР показывает изначальное превалирование правонарушений корыстной направленности, идущей на убыль в 1963 г. с одновременным ростом показателей нарушений социалистической законности (рис. 8). В 1978 г. показатель нарушений законности достигает своего максимума (531 случая), в то время как правонарушения корыстной направленности снижаются до почти нулевой отметки (18 правонарушений за год). В последующем намечается тенденция к их сближению.
\s
Рис. 8. Динамика преступлений корыстной направленности и нарушений законности
Основное число правонарушений рассматриваемого периода приходилось на милицию, где уровень наказанных составлял в среднем 9-9,9% от общего числа сотрудников против такого же показателя в 8,1-8,9% по МВД УССР в целом.
После эпохи тоталитаризма в середине 1980-х гг. органы внутренних дел оказались не готовы бороться с обвальным ростом экономической и организованной преступности. Требовался пересмотр социальной роли всей правоохранительной системы, разработка новой концепции ее функционирования в обществе. Однако решение сложившейся кризисной ситуации было традиционным – новое руководство МВД СССР в начале 1980-х гг. взяло курс на проведение беспрецедентной чистки кадров личного состава. С 1983 по 1985 гг. в целом по СССР за нарушение законности, по служеб­ному несоответствию было уволено 161000 сотрудников, явившееся в целом сокрушительным ударом по кадрам МВД.[174] Взамен в милицию было направлено более 55000 коммунистов.[175] Позднее было признано, что во время этой кампании были допущены перегибы и часть уволенных вновь была принята на службу.
Перестройка и распад СССР привели к общей дестабилизации кадров. Если раньше из милиции увольнялись новички, не выдерживавшие условий работы, то в конце 1980-х – начале 1990-х органы внутренних дел покидали, в основном, профессионалы с большим опытом работы, которым предлагали лучшие условия труда и оплаты в коммерческих структурах.[176] Поэтому после распада СССР перед руководством МВД независимой Украины во всем масштабе стояла задача не только налаживания эффективной работы органов внутренних дел, но и проблема их скорейшего реформирования в условиях кадрового и материально-технического дефицита.

2.3 Общее положение дел в милиции Украины 1991–2005 гг.

На протяжении 1991–1994 гг. ОВД Украины в полной мере ощутили весь размах дестабилизационных процессов, вызванных распадом СССР. Процесс передела собственности в условиях парада суверенитетов сопровождался многочисленными дисфункциями в сфере социально-правового контроля. Многие законы бывшего СССР, формально сохраняя свое действие, утратили адекватность изменившейся социально-политической обстановки и перестали выполнять свою контрольно-регулятивную функцию. Формирование новой, адекватной правовой базы происходило медленно, с длительным сохранением многочисленных правовых коллизий и пробелов в сфере гражданского, налогового, бюджетного и таможенного законодательства. Это способствовало появлению в криминальном пространстве значительной части ситуативных и случайных преступников. Первые годы независимости Украины характеризовались также вспышкой насильственных преступлений и заметной активностью всех формирований организованной преступности. Поэтому стратегической задачей органов внутренних дел явилось не реформирование старой системы управления, а противодействие обвальному росту преступлений в кредитно-финансовой и банковской системах, внешнеэкономической деятельности, сферах приватизации и энергообеспечения.[177]
Однако в 1995 г. проблемы материально-технического обеспечения и размывания кадрового ядра достигли настолько катастрофических размеров, что дальнейшее использование устаревшей модели административно-командного управления стало невозможным. В уголовном розыске насчитывалось всего 14% сотрудников, имевших высшее юридическое образование, а удельный вес следователей с высшим юридическим образованием упал до 63,8%. В таких областях, как Винницкая, Одесская, Херсонская, Луганская, Кировоградская эта цифра едва достигала отметки 40-50%.[178] Среди сотрудников службы борьбы с экономической преступностью юристы составляли лишь третью часть личного состава. О качестве следственных действий говорит факт возвращения каждого десятого уголовного дела для дополнительного расследования в Луганской, Донецкой, Ивано - Франковской, Киевской, Кировоградской, Николаевской и Черкасской областях. В Донецкой, Ровенской, Одесской, Закарпатской областях на протяжении 1995 г. имели место не единичные случаи нарушений законности при задержании, аресте и привлечении граждан к уголовной ответственности.[179]
Уровень преступности и правонарушений среди личного состава органов внутренних дел достиг в 1995 г. своих максимальных показателей: к ответственности за нарушение законности было привлечено 1,1 тыс. чел., из них осуждено – 174 сотрудника, было допущено 243 факта неправомерного применения оружия. Продолжали иметь место позорные случаи взяточничества, вымогательства и поборов, прежде всего – со стороны сотрудников ГАИ.[180] Основная масса преступлений при этом совершалась молодыми сотрудниками в возрасте от 20 до 30 лет.[181] 1995 г. отмечен и появлением в ведомственной статистике нового негативного явления – фактов самоубийств сотрудников. Печальный «рекорд» утрат персонала органов внутренних дел приходился на 1996–1998 гг., когда число суицидов достигало 58 случаев ежегодно.
В этот же период появляются многочисленные сообщения неправительственных организаций Украины о случаях жестокого обращения с гражданами со стороны должностных лиц в ходе предварительного следствия, результатом чего являются телесные повреждения и даже смерть. Изложенные факты нашли свое отражение в докладе Комитета ООН против пыток за 1997 г. и вызвали особую обеспокоенность международного сообщества.[182]
Основной причиной столь негативной обстановки в правоохранительных органах ряд исследователей видит в дискриминационных условиях оплаты труда, в результате чего в 1993-1995 гг. приток кандидатов на службу в ОВД сократился с 51,8 тыс. до 43,5 тыс. чел. Одновременно финансовые проблемы поставили под угрозу увольнения более 22 тыс. чел., содержавшихся за счет местных бюджетов.[183]
Руководство МВД всерьез обеспокоенное перспективой того, что без экстраординарных мер хозяином положения в стране может стать организованный и коррумпированный криминалитет, наметило ряд стратегических мероприятий по улучшению кадрового обеспечения. К ним относились реорганизация и сокращение раздутых и малоэффективных аппаратов управления, пересмотр процесса образования новых ведомственных служб. Впервые был поднят вопрос о возможности создания муниципальной милиции. Основные направления реформирования органов внутренних дел были заложены в Концепции развития системы МВД, утвержденной постановлением № 456 Кабинета Министров Украины от 24 апреля 1996 г. Данной концепцией было предусмотрено поэтапное освобождение милиции от таких несвойственных ей функций, как паспортная, визовая и миграционная работа, медицинское обслуживание нетрезвых лиц, содержание бродяг, принудительное лечение от алкоголизма и наркомании, исполнение наказаний. Планировалось также сократить численность вспомогательных служб, ликвидировать «уравниловку» в оплате труда сотрудников оперативных и неоперативных подразделений, ввести контрактную форму прохождения службы. Основным полем деятельности милиции предлагалось сделать охрану общественного порядка и борьбу с преступностью.
Реальное реформирование ОВД, их организационно-штатная и структурная перестройка были начаты с 1996 г. Управленческий аппарат МВД и в областях был сокращен на 20%, осуществлялось рациональное перераспределение функций и полномочий в системе управления ОВД на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Во исполнение концепции реформы система исполнения наказаний была выведена из состава ОВД, а постановлением КМ от 09.08.99 г. № 1451 милиция общественной безопасности – освобождена от несвойственных ей функций медицинского отрезвления граждан.[184]
К 2000 г. были снижены пограничные специальные звания для 30 тыс. должностей начсостава, в том числе – для 4 тыс. должностей со специальным званием «полковник», а к 2005 г. на 50% сокращено количество генеральских должностей. Более 80% городских управлений было реорганизовано в городские отделы, объединено 30% городских и районных отделов внутренних дел, размещенных в одном населенном пункте.[185] К 2001 г. относится попытка реорганизации аппарата управления МВД с учетом европейского опыта, вводившая институт Государственного секретаря и его заместителей с одновременной отменой должностей заместителей министра МВД. Однако вскоре МВД Украины вернулось к первоначальной своей структуре.
Реорганизация основных служб и управлений отражала, в основном, результаты влияния политической обстановки в стране. Если 2004 г. в структуре ОВД Украины было ликвидировано только Управление транспортной и специальной милиции, то, начиная с 2005 г. по инициативе Президента Украины начато решительное реформирование служб ГАИ и УБОП, рассматриваются варианты выведения института следователей в самостоятельную структуру – Национальное бюро расследований. Следует отметить, что процессы реформирования в последнее время испытывают при этом существенные трудности в силу неразработанности комплексной модели трансформации правоохранительных органов и отсутствия единого подхода к развитию ОВД на уровне правительства.
В кадровой политике также были пересмотрены подходы к работе с личным составом. Решительная замена всех категорий руководителей, которые не могли обеспечить порученные направления работы в современных условиях и начавшаяся в 1994 г., была практически завершена к 1997 г. Руководство ГУУМВД было заменено почти на 100%, более чем на 70% – начальники горрайотделов. При этом выявилась слабость существовавшей системы подготовки, обучения, селекции и расстановки руководящих кадров, поскольку из 11 замененных в 1997 г. начальников УМВД 10 были переведены из других областей, а не подготовлены из местного резерва на выдвижение.[186]
Начиная с 1997 г. среди сотрудников ОВД выделяются «группы риска», т.е. ряд сотрудников, склонных к нарушениям дисциплины и законности. Впервые было оглашено число таких сотрудников, насчитывающее в июле 1998 г. 569 чел. (Винницкая область – 127 чел., Харьковская – 121 чел., Киевская – 119 чел.).[187] К работе с «группами риска», помимо руководителей подразделений, привлекаются и сотрудники службы психологического обеспечения.
В 2000 г. была разработана и введена в действию Комплексная программа кадровой политики в органах и подразделениях внутренних дел, обеспечения дисциплины и законности на 2001-2005 гг., а также комплексная программа кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности уголовного розыска. Был также введен новый порядок приема на службу. Он заключался в более глубоком и тщательном изучении кандидатов с применением психологических методик и дальнейшим их обучением в училищах профессиональной подготовки на основе новой модуль­ной программы. С 2005 г. в ряде областей начинают внедряться более современные модели конкурсного отбора на руководящие должности, предусматривающие широкое ознакомление всего личного состава с наличием вакантных должностей, гласность и объективность в проведении конкурсного отбора.[188]
Однако основным инструментом кадровых реформ по-преж­нему остается метод внеочередных аттестаций с последующей массовой заменой руководящего состава, что в силу своей частоты оказывает скорее негативный эффект, поскольку неоправданно увеличивает количество молодых сотрудников на руководящих должностях без соответствующего профессионального опыта. Так, только в 2005 г. было заменено 672 чел. начсостава, в том числе – каждый второй начальник горрайлиноргана, на 90% обновлено руководство центрального аппарата МВД Украины, по результатам внеочередной аттестации уволено 2 тыс. сотрудников.[189]
Политика министерства по укреплению дисциплины и законности, очищению ОВД от сотрудников, нарушающих законы, злоупотребляющих властью и служебным положением, предполагала активизацию внутреннего контроля. Таким контролирующим подразделением, помимо инспекции по личному составу, первоначально было Управление по борьбе с коррупцией в ОВД, созданное в июле 1992 г. Кабинетом Министров в структуре криминальной милиции центрального аппарата МВД Украины. На вновь созданное управление были возложены задачи по выявлению и раскрытию коррупционных связей, корыстных преступле­ний, совершаемых сотрудниками ОВД. Однако по мере того, как в компетенцию данного управления стали включаться все более широкие задачи по предупреждению и раскрытию всех умышленных преступлений, совершенных сотрудниками, оно было пере­именовано в Управление внутренней безопасности.
В августе-сентябре 1997 г. силами сотрудников внутренней безопасности была проведена крупномасштабная специальная операция по очищению рядов от нарушителей дисциплины и законности. К ответственности было привлечено более 1,4 тыс. чел. с последующим увольнением из ОВД более 500 чел.[190]
Во многом оздоровлению дисциплины в подразделениях способствовало проведение операции «Чистые руки», в ходе которой было проведено множество проверок и комплексных аттестаций.[191] Так, в г. Севастополь были рассмотрены обращения граждан, среди которых ряд жалоб на деятельность милиции подтвердились. В ходе расследований к дисциплинарной ответственности были привлечены 10 сотрудников. В АР Крым подверглись аттестации 3534 сотрудника, среди которых было выявлено 25 чел., не соответствующих занимаемым должностям, и 13 чел., подлежащих увольнению из ОВД. В ходе операции «Чистые руки» в Винницкой области была проведена 271 проверка, в результате которых 127 человек привлечено к дисциплинарной ответственности, 31 – уволен по негативным мотивам. В Донецкой области были проаттестованы 14 450 сотрудников, среди которых 21 подлежал увольнению, а 22 – понижены в должности. В г. Киеве было проаттестовано 11 711 сотрудников, что составило 72% от общего количества. Выявлено 115 сотрудников, не соответствующих занимаемым должностям, уволено – 38, понижено в должности – 10.
В дальнейшем для лучшей координации действий Управление внутренней безопасности и Инспекция по личному составу были объединены, а в 2003 г. Управление внутренней безопасности получило более независимый статус после реорганизации его в отдельный департамент в составе ГУБОП МВД и подчинения непосредственно министру внутренних дел. Предполагалось, что этим будет обеспечена большая объективность в проведении служебных проверок и расследований в отношении сотрудников, совершивших служебные правонарушения и дисциплинарные проступки, недостойным поведением и поступками компрометирующих звание сотрудника милиции. На сегодняшний день МВД Украины вернулось к прежней форме совместной деятельности данных подразделений.
В 2004 г. министерством в рамках сотрудничества с Советом Европы и в соответствии с положениями Закона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» начат эксперимент создания мобильных групп по мониторингу соблюдения прав человека в восточных регионах Украины. В настоящее время приказом министра от 08.07.2005 г. такие группы предписывается создать в каждой области. Основными заданиями мобильных групп являются выявление и анализ фактов нарушений прав человека со стороны сотрудников милиции, укрепление отношений между населением и милицией, проведение работы с представителями общественных и правоохранительных организаций.[192] Дополнительную помощь в контроле за деятельностью территориальных подразделений оказывают представители министра в регионах, институт которых введен с 2005 г.[193]
Был также взят курс на расширение взаимодействия МВД Украины с правоохранительными органами других стран, подписание договоров о правовой взаимопомощи, финансовое обеспечение оперативно-розыскных и следственных мероприятий, проводимых нашими сотрудниками за рубежом.
Относительно правовых мер укрепления дисциплины и законности в деятельности ОВД Украины следует отметить, прежде всего, принятие целого пакета международных документов и соглашений в сфере правоохранительной деятельности, а также разработкой отечественных законов с учетом соблюдения в них международных стандартов. Например, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые 8 Конгрессом ООН, были полностью учтены при принятии законов Украины «О милиции» и «О Службе безопасности».
С целью обеспечения в полном объеме неукоснительного выполнения требований Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конституции Украины, Закона «О милиции», Закона «О предварительном заключении» и других нормативных документов по этим вопросам МВД Украины осуществлен ряд мер по улучшению условий содержания задержанных и арестованных лиц в спецучреждениях милиции. К 2000 г. была подготовлена программа развития деятельности изоляторов временного содержания ОВД, усилены специально-юридические гарантии свободы и личной неприкосновенности граждан при задержании, аресте и содержании под стражей.
В целях предупреждения пыток и других форм насилия в спецучреждениях милиции ведомственными нормативными актами МВД Украины было предусмотрено, что лишь в исключительных случаях сотрудники милиции этих учреждений имеют право применять меры физического воздействия и специальные средства к правонарушителям. Перечень таких обстоятельств четко ограничен. В 2005 г. ст. 127 «Пытки» Уголовного кодекса Украины была дополнена таким квалифицирующим признаком, как совершение пыток сотрудниками правоохранительных органов, с установлением более строгого наказания – от 10 до 15 лет лишения свободы. С 2005 г. в МВД Украины введена должность помощника министра по вопросам соблюдения прав человека и гендерной политики.
Законом Украины «Об адвокатуре» впервые были введены правовые нормы, допускающие участие адвоката в уголовном процессе с момента задержания подозреваемого, а также дающие обвиняемому право отказываться от дачи показаний без предварительной конфиденциальной беседы с адвокатом. Название закона Украины «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда» говорит само за себя. В 2005 г. изменениями к ст. 5 Закона «О милиции» были дополнительно закреплены права задержанных и арестованных лиц на доступ к адвокату и возмещение материального и морального ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями работников милиции.
Необходимо отметить и такое немаловажное нововведение в уголовно-процессуальное законодательство Украины, как установление права граждан на обжалование в судебном порядке санкции прокурора на арест.[194] Новым Уголовно-исполнительным кодексом впервые был определен правовой статус и оговорены гарантии социальной защиты персонала учреждений и органов по исполнению наказаний.
В 2002 г. в Донецкой, Киевской, Одесской областях, АР Крым с 1 апреля 2002 г. по 1 января 2003 г. был проведен эксперимент по выводу следователей из подчинения районных, городских и областных управлений внутренних дел и созданию вертикали с подчинением только МВД.[195] Результаты эксперимента показали перспективность такой системы соподчинения. За короткий период эксперимента в областях возрос удельный вес расследованных дел, увеличилось количество дел, направленных в суд, сокращены сроки следствия. Остаток дел, по которым следствие не завершено, также было уменьшено. Улучшено качество досудебного следствия. На дополнительное расследование прокурорами и судами было возвращено почти вдвое меньше дел.[196]
В очередной раз было акцентировано внимание на необходимости переориентации милиции на обслуживание нужд населения и построения работы по принципу «милиция – для народа». В отчете МВД Украины 1995 г. отмечается, что новым критерием профессионализма ОВД становится оценка ее работы населением. В соответствии с этим наряду с системой обязательных отчетов руководителей всех рангов перед населением вводится регулярное изучение общественного мнения. В 2000 г. Центром общественных связей МВД Украины такой опрос был проведен в отношении 5,5 тыс. респондентов из 21 региона.[197]
Дальнейший поиск новых форм взаимодействия и привлече­ния общественности к охране правопорядка привел к разработке Программы МВД Украины по развитию партнерских отношений между милицией и населением на 2000-2005 гг. Предусмотренные данной программой мероприятия предполагали поднять на новый уровень деловое сотрудничество между милицией и населением, создать организационно-правовую систему для более широкого привлечения общественности к проведению профилактической работы и охране правопорядка. Своевременное информирование населения о деятельности ОВД через средства массовой информации, призванное способствовать повышению авторитета сотрудников милиции, легло в основу создания аналитических телерадиопрограмм, специализированных рубрик в ведомственной прессе и еженедельной информационной программы «Резонанс», установки рекламных щитов с телефонами «горячей линии» МВД Украины. Указанные меры явились реальными шагами к установлению «прозрачности» и открытости в работе милиции.
В результате перечисленных мер к настоящему времени число сотрудников, осужденных за совершенные преступления, по сравнению с 1995 г. сократилось более, чем втрое. Вдвое уменьшилось количество осужденных за совершение должностных преступлений, в 8 раз уменьшился удельный вес сотрудников, уволенных на первом году службы.[198]
Однако МВД Украины продолжает испытывать проблемы организационно-управленческого характера и правового обеспечения своей деятельности, что способствует совершению сотрудниками милиции служебных правонарушений и дисциплинарных проступков.
Не был принят новый Дисциплинарный Устав, не были внесены изменения в приказы, регламентирующие дисциплину и функциональные обязанности подразделений ОВД. Невзирая на свою недостаточную эффективность, осталась неизменной система поощрений и наказаний в органах внутренних дел. Продолжает иметь место практика наложения дисциплинарного взыскания за проступок подчиненного всем руководителям, вплоть до начальника управления, что не только непомерно раздувает количество взысканий, но и девальвирует рестриктивную ценность дисциплинарного наказания.
Требует своего разрешения проблема равноправного представительства в милиции женской части населения. В то время, как в полициях стран Западной Европы антидискриминационные законы в отношении женщин были приняты еще в 1970-х гг. и женщины в полиции составляют сегодня 25–40% всего личного состава, доля женщин в ОВД Украины равняется 4,5%. В ведомственных документах МВД Украины могут присутствовать указания и рекомендации о приеме на службу женщин из расчета 5–10% от всего личного состава, что идет вразрез с политикой европейского сообщества и противоречит положениям принятой 18 декабря 1979 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции «О ликвидации всех форм дискриминации женщин» и ратифицированной Украиной в числе первых – 24 декабря 1980 г.[199]
Назревшим является вопрос о пересмотре статуса милиции в современной Украине и ее основных задачах. На сегодняшний день Комплексной целевой программой борьбы с преступностью, Национальной программой борьбы с коррупцией, организационного и кадрового обеспечения служебной деятельности основными задачами органов системы МВД по вопросам обеспечения правопорядка являются:
– охрана конституционных прав, свобод и законных интересов граждан;
– сокращение динамики и структуры преступности;
– усиление противодействия организованной преступности;
– обеспечение защиты экономических отношений от преступных посягательств;
– усовершенствование оперативно-розыскной деятельности;
– укрепление кадрового потенциала основных и вспомогательных служб;
– гарантирование безопасности сотрудников ОВД;
– улучшение нормативно-правового обеспечения, развитие ведомственной науки.
В ст. 1 Закона Украины «О милиции» последняя определяется как государственный вооруженный орган исполнительной власти, что на сегодняшний день не вполне соответствует действительности.[200] По мнению А.Т. Комзюка, например, гораздо корректнее характеризовать милицию как «профессиональное вооруженное формирование исполнительной власти, создаваемое для выполнения задач относительно защиты жизни, здоровья, прав и свобод каждого человека, законных институтов государства и общества от противоправных посягательств с возможностью применения мер непосредственного принуждения».[201] Такой подход, действительно, значительно приблизил бы суть деятельности милиции к общепринятому пониманию полиции в современном обществе, где полиция видится не столько карательно-охранной силой, сколько демократическим институтом, призванном гарантировать гражданам безопасные условия жизни.
Остаются не преодоленными существенные трудности финансового и материально-технического обеспечения подразделений. Обеспеченность вооружением, боеприпасами, средствами индивидуальной защиты и связи, криминалистической техникой, вещевым имуществом до сих пор не соответствует установленным нормам.[202] Не смотря на повышение зарплаты, инициирован­ное министром внутренних дел, не хватает бюджетных средств на выплату в полном объеме денежного содержания, зарплаты, социальных выплат, оплату коммунальных затрат. Частично данная проблема связана с выведением милиции из подчинения местным органам управления, что не только лишило ее дополнительных ресурсов финансирования, но и нарушило взаимодействие подразделений милиции с местными государственными органами и населением, поставило милицию вне демократического контроля со стороны общественности. Поэтому дальнейший процесс децентрализации милиции с одновременным созданием силь­ных муниципальных подразделений остается на повестке дня в числе наиболее актуальных.
В докладе 2001 г. Комитета ООН против пыток отмечается, что в Координационном комитете борьбы с преступностью совместно заседают представители судебных органов и МВД, что противоречит принципу разделения власти и может негативно влиять на независимость правосудия в Украине. Были также отмечены многочисленные приговоры, основанные только на признании подсудимых. Комитет выразил обеспокоенность тем фактом, что количество раскрытых преступлений до сих пор является критерием служебного продвижения следователей. Следователи, таким образом, могут прибегать к жестоким формам обращения с задержанными и подозреваемыми для получения от них «чистосердечного признания» и достижения лучших показателей раскрываемости преступлений. С приведенной логикой международных обозревателей трудно не согласиться. Поэтому Комитет рекомендовал правительству Украины урегулировать противоречивые положения относительно времени, с которого задержанные лица имеют право на адвоката и гарантировать, что такое право может быть использовано с момента задержания. Комитет ООН также указал на недостаток соответствующего обучения полицейского персонала относительно знания им своих обязанностей и прав задержанных лиц.[203]
Украине было рекомендовано также принять необходимые меры для установления абсолютно независимого механизма обжалования действий правоохранительных органов с целью гарантии проведения незамедлительных, независимых и полных расследований по фактам заявлений о пытках и жестоком обращении с задержанными и подозреваемыми. В нашей стране, действительно, отсутствует достаточно эффективная система независимых органов, способных успешно расследовать жалобы граждан относительно случаев неправомерных действий сотрудников милиции и обеспечить привлечение к ответственности лиц, виновных в таких деяниях.
Уполномоченная ВР Украины по правам человека в своем ежегодном докладе 2003 г. также отметила, что проблема насилия и пыток в милиции по-прежнему остается масштабной и актуальной. Каждый второй случай избиения задержанных совершается оперуполномоченными в помещениях райотделов с целью выбивания признания в совершении еще не раскрытых преступлений. Наиболее распространенными видами пыток при этом являются длительное избиение, применение противогаза или полиэтиленового пакета для удушения, электрического тока, подвешивание в наручниках, помещение в так называемую «пресс-камеру».[204] К 2005 г. в Европейском Суде по правам человека находилось около 40 дел по фактам применения пыток в Украине, первые из которых были рассмотрены положительно в пользу потерпевших.[205]
Очерченные проблемы и их негативные последствия в последующих разделах являются предметом нашего рассмотрения в качестве детерминант правонарушений среди персонала органов внутренних дел.

Раздел 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ИНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ПОДРАЗДЕЛЕНИЯХ ОВД

3.1 Преступления среди сотрудников ОВД: вопросы уголовно-правовых и криминологических дефиниций

Понятие преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД

В последнее время термины «преступления среди личного состава ОВД», «должностные преступления сотрудников милиции», «преступления, совершенные при участии сотрудников милиции» получили одинаково широкое распространение в научной литературе и средствах массовой информации, ведомственных нормативных актах и практической деятельности ОВД. Это, безусловно, говорит о необходимости выделения феномена противоправного поведения сотрудников ОВД в относительно самостоятельную область изучения. Исследования украинских криминологов и ученых СНГ также свидетельствуют о необходимости отдельной разработки вопросов предупреждения преступлений и иных правонарушений среди сотрудников органов внутренних дел. Однако само определение такого рода преступлений в криминологии сегодня отсутствует.
Между тем выделение отдельных видов преступности по критерию специального субъекта в криминологии является традиционным, поскольку личность преступника является «…основным и наиболее важным звеном всего механизма преступного поведения, поэтому особенности, порождающие такое поведение, должны быть непосредственным объектом предупредительного воздействия».[206]
Кроме того, субъект отдельных видов преступлений имеет определенный социально-правовой статус, что определяет специфическую сферу его преступной деятельности. Именно с учетом этих позиций в криминологии используются термины «преступность несовершеннолетних», «воинская преступность», «преступность мигрантов», определяющие указанные группы преступлений в соответствии с присущими их субъектам признаками. Благодаря такому подходу выделение преступности сотрудников ОВД в относительно самостоятельную отрасль криминологических исследований представляется не менее логичным, поскольку позволит объективно изучить суть проблемы, рассмотреть и проанализировать специфичность данной группы преступлений, определить основные направления превенции указанного негативного явления.
Рассматривая сотрудника ОВД в качестве специального субъекта преступлений и иных правонарушений, необходимо отметить, прежде всего, вполне определенный объем специфических признаков, присущих только данной категории лиц:
1) сотрудники ОВД реализуют задачи, связанные с возложенной на них обязанностью по защите прав человека, интересов общества и государства;
2) они выполняют специфические функции, связанные с пресечением правонарушений, задержанием причастных к этому лиц и ограничением их свободы;
3) каждый сотрудник ОВД занимает должность в государственном вооруженном органе исполнительной власти с соответствующим объемом властных полномочий и правом на применение мер принуждения;
4) каждый сотрудник наделен также полномочиями, позволяющими выполнять юридически значимые действия, обязательные для выполнения другими должностными лицами и гражданами;
5) должностные полномочия сотрудников ОВД не ограничиваются сферой одного ведомства – МВД, а распространяются на деятельность других министерств, ведомств и организаций;
6) сотрудники ОВД защищены законом от вмешательства в их служебную деятельность и находятся под усиленной правовой и социальной защитой со стороны государства.[207]
Таким образом, для определения сотрудника ОВД как специального субъекта вполне может быть использована конструкция, предложенная В.И. Динекой, согласно которой сотрудник ОВД может быть определен как лицо, поступившее на добровольной основе по достижению установленного законом возраста на службу в государственный орган исполнительной власти, принявшее присягу, назначенное в установленном порядке на должность с присвоением специального звания и, допущенное тем самым к выполнению заданий, возложенных законом на органы внутренних дел. Данному сотруднику предоставляются должностные полномочия властного характера для регулирования правоотношений в сфере правопорядка на основе осуществления юридически значимых действий, обязательных для граждан и других должностных лиц.[208]
В отличие от определения основных характеристик специального субъекта, вопрос о перечне преступлений, которые следует рассматривать в рамках изучаемого явления представляется более проблематичным в силу противоречивости позиций различных авторов.
Так, в российских исследованиях последнего времени отстаивается тезис о том, что преступность сотрудников ОВД следует рассматривать как самостоятельный вид преступности, имеющий ярко выраженную специфику, обусловленную личностью преступ­ника и представляющий собой совокупность всех преступлений (служебных, общеуголовных, неосторожных и т.д.), совершенных сотрудниками органов внутренних дел в государстве за определенный промежуток времени.[209]
Другая точка зрения предполагает ограничение круга преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД и милиции, применением такого признака, как совершение преступления с использованием служебного положения, поскольку именно служебное положение сотрудника ОВД, его полномочия во многом определяют характер совершаемых им преступлений и иных правонарушений. По мнению сторонников данной позиции, включение в изучаемый круг явлений группы общеуголовных, неосторожных и иных преступлений, совершенных независимо от использования служебного положения, лишает данный вид преступности своих характерных особенностей, поскольку в данном случае сотрудник ОВД не выступает в роли специального субъекта и ничем не будет отличаться от обычного преступника.[210]
На наш взгляд, ни одна из приведенных позиций не может рассматриваться в качестве приоритетной, поскольку речь идет о различных подходах к изучению указанного понятия – криминологическом и уголовно-правовом.
Первая точка зрения, безусловно, имеет смысл, когда мы ставим целью изучение в целом феномена преступлений и правонарушений сотрудников ОВД, т.е. рассматриваем криминологическое содержание явления. В этом случае, действительно, анализу должна подлежать вся статистическая совокупность преступлений (служебных, общеуголовных, неосторожных и т.п.), объединенная на основании лишь одного признака – единого специального субъекта преступлений. Кроме того, в поле изучения должна быть вовлечена статистика таких «фоновых» явлений, как дисциплинарные проступки, административные правонарушения, отдельные формы делинквентного поведения, поскольку некоторые из них представляют для общества не меньшую опасность, нежели совершение отдельных преступных деяний.[211]
Акцентируя же внимание на преступности сотрудников ОВД как на определенной совокупности противоправных деяний, которая впоследствии может претендовать на место в самостоятельном институте Особенной части уголовного права, мы автоматически должны сужать поле нашего исследования рамками уголовно-правового подхода. В таком случае круг преступлений, согласно мнению второй группы авторов, логически должен включать лишь те преступления, которые совершаются с использованием служебного положения.
Несмотря на то, что вопросы противодействия преступлениям, совершенных с использованием служебного положения, были в центре постоянного внимания юристов еще со времен СССР, однако и сегодня содержание понятия «использование служебного положения» является предметом продолжающейся дискуссии.
Напомним, что позиция ряда ученых сводится к узкому пониманию использования служебного положения – как осуществления действий, входящих в круг служебных обязанностей должностного лица и составляющих его компетенцию. Некоторые ученые при этом подчеркивают, что подобные действия возможны «… только при соответствующем служебном положении лица, во время несения службы».[212] В научно-практическом комментарии Уголовного кодекса Украины под редакцией В.В. Сташиса и В.Я. Тация также отмечается, что «…состав служебного злоупотребления будет отсутствовать, если должностное лицо, добиваясь необходимого ему решения, использует для этого не свое служебное положение, а личные связи, свой авторитет, общепризнанную важность занимаемой ею должности, дружеские или родственные отношения с другими должностными лицами».[213]
Сторонники иного направления отдают предпочтение более широкому пониманию использования служебного положения. По их мнению, поскольку субъект, занимая соответствующую должность и выполняя определенные обязанности в рамках своей служебной компетенции, имеет в силу этого определенный авторитет и служебные связи с другими должностными лицами, то он может оказывать на них влияние, благодаря чему обладает рядом фактических возможностей, которые возникают именно в связи с его занимаемой должностью.[214] Так, И.А. Гельфанд под использованием лицом своего служебного положения понимал как те действия, которые лицо могло совершить в силу выполнения служебных обязанностей, так и те, которые непосредственно не связаны с выполнением обязанностей службы, однако определяются возможностями, обусловленными служебным положением.[215]
Позиция третьей группы ученых отчасти сходна с приведенной точкой зрения. Под использованием служебного положения в данном случае понимаются не только действия, непосредственно связанные с выполнением обязанностей должностным лицом по месту службы, но и действия, совершенные вне службы, если они были обусловлены должностным авторитетом или влиянием. По мнению профессора Л. Гаухмана, использование полномочий охватывает деятельность как в рамках полномочий должностного лица, так и за ее пределами, однако в связи с его статусом. В обоих случаях это является использованием авторитета власти, которое может расширяться в зависимости от уровня служебного положения на различные сферы.[216]
С учетом приведенных положений очевидно, что совершение сотрудником ОВД сугубо профессионального, «милицейского» преступления возможно только в связи с имеющимся у него служебным положением, т.е. занятием определенной должности в системе органов внутренних дел, а также с использованием предоставленных сотруднику полномочий по службе, что делает возможным реализацию преступного посягательства по причинам объективного и субъективного характера.
Вместе с тем, материалы изученных уголовных дел свидетельствуют, что сотрудники ОВД совершают преступления и вне сферы служебной деятельности, однако с использованием должностных полномочий и иных атрибутов сотрудников ОВД (форменной одежды, служебного удостоверения, табельного оружия и спецсредств). В таких случаях сотрудники ОВД используют свое служебное положение в широком смысле, т.е. используют служебный авторитет, служебные связи и возможности, вытекающие из служебного положения для оказания воздействия на других лиц. Кроме того, значительное число сотрудников ОВД как при совершении преступления, так и в процессе сокрытия следов преступления активно используют профессиональные навыки, знания оперативно-розыскной деятельности, уголовного и уголовно-про­цес­суального законодательства, криминалистики.
Поэтому в данном исследовании в целях более широкого, криминологического изучения феномена преступности под использованием сотрудником ОВД своего служебного положения при совершении им преступлений как в сфере служебной деятельности, так и за ее пределами предлагается понимать:
– использование сотрудником ОВД любых фактических возможностей, вытекающих из полномочий, присущих сотруднику в связи с занимаемой должностью;
– использование атрибутов сотрудника ОВД – форменной одежды, служебного удостоверения, элементов экипировки и т.п.;
– использование специальных средств и/или табельного оружия;
– использование профессиональных знаний и навыков, которыми сотрудник владеет в силу выполнения им правоохранительных функций.
Данное определение, по мнению автора, позволит наиболее полно охарактеризовать рассматриваемую группу преступлений и более точно определить круг посягательств, относящихся к категории преступлений сотрудников ОВД, что в свою очередь, позволит разработать набор наиболее эффективных мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками ОВД.
Характеризуя данный вид преступлений, нельзя обойти вниманием и вопросы его субъективной стороны, относящиеся к форме вины, поскольку российские исследователи склонны относить к категории преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД, только умышленные преступления, совершенные к тому же путем активных действий. Аргументируя такую позицию, С.А. Алтухов, например, указывает, что поскольку факты совершения сотрудниками милиции преступлений по неосторожности хотя и являются уголовно-наказуемыми и общественно-опасными, однако не могут относиться к категории «милицейских» преступлений «…из-за отсутствия умысла на причинение вреда деятельности государственного управления».[217]
С точки зрения криминологического изучения феномена противоправного поведения сотрудников правоохранительных органов предпочтительнее, на наш взгляд, будет рассмотрение, наряду с умышленными преступлениями, и преступлений, совершенных по неосторожности, если профессиональная принадлежность субъекта выступает в качестве условия совершения преступлений. К последним могут быть отнесены дорожно-транспортные происшествия, небрежное обращение с табельным оружием, халатность во время дежурства, т.е. ситуации, когда совершение правонарушения достаточно часто обуславливается субъективным ощущением безнаказанности сотрудника в силу его принадлежности к правоохранительным органам (например, мнимое ощущение служебного «иммунитета» от сотрудников ГАИ). К тому же дополнительная общественная опасность неосторожных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД, заключается не толь­ко в нарушении общественных отношений, но и в формировании новых негативных антиобщественных отношений и связей.[218]
Обобщая вышеизложенное, в данном исследовании предлагает­ся под преступлениями сотрудников ОВД понимать предусмотренные Уголовным кодексом общественно-опасные виновные деяния, совершенные сотрудниками органов внутренних дел с использованием служебного положения и имеющие ряд специфических признаков[219]:
1. Совершение преступления специальным субъектом – сотрудником ОВД, являющимся представителем государственного органа исполнительной власти, занимающим соответствующую должность, выполняющим специфические задачи и функции, наделенным властными полномочиями и имеющим право на применение различных форм принуждения в рамках действующего законодательства.
2. Термин «использование служебного положения» предусматривает использование сотрудником ОВД любых фактических возможностей, вытекающих из полномочий, присущих сотруднику в связи с занимаемой должностью; использование атрибутов сотрудника ОВД – форменной одежды, служебного удостоверения, элементов экипировки и т.п.; использование специальных средств и/или табельного оружия; использование профессиональных знаний и навыков, которыми сотрудник владеет в силу выполнения им правоохранительных функций; наличие непосредственной связи между общественно-опасным деянием и фактом использования служебного положения.
3. Характер указанных преступлений имеет повышенный уровень общественной опасности, поскольку они препятствуют нормальному функционированию органов власти и управления, нарушают реализацию принципа равенства всех граждан перед законом, причиняют существенный вред авторитету государственной власти и имиджу ОВД, подрывают заинтересованность граждан в поддержании правопорядка, способствуют формированию моральных деформаций в обществе.

Коррупция

Применительно к рассматриваемому виду преступности требует своего уточнения и использование термина «коррупция», поскольку универсального понимания объема коррупционных действий, совершаемых сотрудниками ОВД в европейской криминологии еще не выработано.[220]
Одно из первых определений термина «полицейская коррупция» принадлежит МакМалену, который в начале 1960-х гг. считал, что официальное лицо является коррумпированным, если получает денежное вознаграждение или материальные ценности за умышленное невыполнение своих служебных обязанностей, а также предоставляет необоснованное (несправедливое) предпочтение одной из сторон.[221] На тот момент это была достаточно удачная формулировка, практически полностью отвечающая потребностям государст­венной превентивной политики. Единственным дискуссионным моментом при этом оставался способ, которым полицейский мог незаконно получать материальные ценности. С точки зрения одних ученых, если взяточничество вполне можно было рассматривать как прототип коррумпированного поведения, то кражу, совершенную во время несения службы (например, с места совершения преступления), необходимо квалифицировать лишь как противоправное, но отнюдь не коррумпированное поведение.[222] Другие ученые предлагали рассматривать данную проблему несколько иначе – если полицейский совершает кражу с места совершения преступления, его следует считать коррумпированным. Однако, если он крадет что-либо у своих родственников, друзей и других граждан, не прикрываясь при этом статусом полицеского, то его следует считать обычным общеуголовным преступником, поскольку коррупция всегда предполагает факт злоупотребления служебными полномочиями.[223]
Несмотря на указанные дискуссии, определение МакМалена использовалось криминологами почти 25 лет, пока в 1985 г. Панч не предпринял расширение объема термина «коррупция». В первую очередь, это было продиктовано появлением более сложных и завуалированных форм коррупции, требующих соответствующего усовершенствования нормативно-правовой базы. Согласно определению Панча, можно говорить о наличии факта коррупции в случае, когда официальное лицо получает или ему обещают определенные преимущества или вознаграждение (для него лично, для группы или организации) взамен на невыполнение им своих служебных обязанностей, за предоставление необоснованного преимущества одной из сторон, а также за использование незаконных средств при достижении законной цели.[224] Данная редакция, несомненно, может считаться наиболее удачной с точки зрения практического ее использования.
Параллельно с конретизацией и детализацией понятия «коррупция» в криминологической литературе осуществлялись попытки создания универсального варианта данного термина. Одна из первых таких попыток была предпринята Рубаком и Беркером в 1974 г., которые рассматривали коррупцию как проблему, прежде всего, этического плана, которая лишь впоследствии достигает уровня правовой и административной проблемы. В рамках данного этического контекста коррупция определялась как «… девиантное, бесчестное, ненадлежащее, неэтичное или криминальное поведение со стороны полицейского».[225] Однако подобное определение не давало возможности отделить непосредственно коррумпированное поведение от иных видов служебных правонарушений. Вполне очевидно, что сон на рабочем месте, симмуляция болезни, употребление алкоголя (наркотиков), вождение автомобиля с нарушением установленных правил и ряд других незначительных нарушений дисциплины не могут подпадать под перечень коррупционных действий, поскольку в них отсутствует мотив получения материальных вознаграждений и выгод.
Возможно, более удачной была попытка Клейнинга, сделавшим акцент на мотивацию, которая, по его мнению, является ключом к пониманию феномена коррупции: «Полицейские офицеры действуют коррумпированно, если при выполнении (либо при умышленном невыполнении) своих служебных обязанностей они действуют в первую очередь с намерением получить в дальнейшем личную выгоду либо выгоду для своего подразделения».[226]
В силу того, что приведенные определения термина «полицейская коррупция» охватывают достаточно широкий круг деяний – взяточничество, грубость и насилие, подтасовка и уничтожение вещественных доказательств, расизм и фаворитизм – в западных криминологических школах существует определенное разнообразие классификации коррупционных действий. Однако лучшей классификацией, по признанию большинства криминологов, является иерархическая типология коррупционных действий, разработанная теми же Руваком и Беркером и включающая 9 следую­щих типов (табл. 11).
Таблица 11
Типы полицейской коррупции
Тип корупции
Содержание
1
Коррупция служебных
полно­мочий
Офицер полиции получает мате­ри­аль­ные ценности и преимущества (бесплатные угощения, различные виды услуг), не нарушая при этом требования закона
2
Прием подачек
Принятие товаров, сервиса или денег от частных лиц или компаний за соз­дание благоприятных условий для их бизнеса
3
Ситуационные кражи
Кража вещей у арестованных, жертв ДТП, а также погибших граждан
4
Взяточничество
Принятие взятки за невыполнение слу­жебных обязанностей (отказ в ре­гистрации заявления потерпевшего, неполная регистрация пропавшего иму­щества и т.п.)
5
Протежирование незаконной деятельности
Прикрытие и протежирование лиц, без которых тот или иной вид неле­галь­ного бизнеса не может функ­цио­нировать стабильно (защита прости­ту­ток, охрана наркопритонов и пор­но­индустрии)
6
«Решение вопросов»
Прекращение уголовного дела, пре­кращение уголовно-процессуаль­ных действий, аннулирование штрафных квитанций
7
Непосредственная криминальная активность
Совершение преступлений против лич­ности или собственности по ко­рыстным мотивам
8
Система внутреннего взяточничества
Купля-продажа служебных приви­ле­гий (отпуск в летнее время, удобный график работы, продвижение по слу­ж­бе, внеочередное получение звания)
9
Подтасовка
Фальсификация и подтасовка улик, подбрасывание вещественных доказа­тельств во время обыска[227]
Каждый из приведенных типов предлагается, в свою очередь, оценивать по пяти квалификационным признакам: содержание действий и роль исполнителей; перечень нарушаемых норм; групповой характер совершения; степень организованности совершаемых правонарушений; реакция руководства.
Практическое рассмотрение конкретных действий полицейских выявило существование значительной «серой зоны», т.е. перечня ситуаций, в которых поступки полицейских не могут быть оценены однозначно по шкале «коррупция – правопослушное поведение». Подавляющее большинство ситуаций связано с приемом таких знаков внимания, как чашка кофе или гамбургер; рождественские подарки, подарки за исключительное выполнение служебных обязанностей; подарки от должностного лица, которое полицейский охраняет как телохранитель. Руководители большинства полицейских агентств всегда занимали достаточно жесткую и бескомпромиссную позицию в отношении подобных ситуаций. Вильсон, один из известнейших реформаторов полиции США, был категорически против даже бесплатной чашки кофе, которая обычно предлагается торговцами патрульным офицерам. Комиссар полиции Нью-Йорка П. Мэрфи, не менее решительный реформатор, заявлял, что «… самыми чистыми деньгами для полицейского может быть только его зарплата».[228] Одно из наиболее последних решений в отношении оценки поведения полицейских принадлежит британскому криминологу Д. Клейнигу, указавшему на существенную разницу между взяткой и «знаками благодарности» – взятка всегда имеет конкретный размер, прямо пропорциональный размеру ожидаемой услуги со стороны полицейского, в то время как «благодарность» носит символический характер.[229] Однако окончательное решение – считать ли принятие «знаков благодарности» признаком коррупции – остается вопросом открытым и крайне дискуссионным в законодательной и правоприменительной практике Европы и США.
Украина, занимая одно из лидирующих мест по уровню коррумпированности, остро нуждается в создании эффективных организационных и правовых механизмов противодействия коррупции, особенно с учетом сложностей перехода нашего общества к рыночным отношениям. Ведущими криминалистами Украины при этом ясно понимается невозможность борьбы с коррупцией только правовыми мерами. Поэтому первостепенное значение отводится ими слаженному функционированию правового, финансово-экономического и организационно-управленческого механизмов.[230] При этом отдельное внимание, несомненно, следует уделить и законодательной базе, регулирующей противодействие коррупции. По оценке А.Г. Кальмана, антикоррупционная нормативно-правовая база насчитывает сегодня около ста нормативных актов, однако эффективность юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера остается недостаточной. Одной из приоритетных задач правовой науки, в связи с этим, является специальная систематизация всех существующих антикоррупционных нормативных актов, их согласование и внесение необходимых корректировок.[231]
В отечественной научной литературе существуют два подхода при определении коррупции. Первый – рассматривает коррупцию как социальное явление и относит к разряду коррупционных все правонарушения, совершаемые должностными лицами с корыстной целью, составы которых содержатся в уголовном, административном, трудовом и гражданском законодательстве. В рамках даного подхода Е.В. Невмержицкий, например, определяет содержание коррупции как систему «…негативных взглядов, убеждений, установок и деяний отдельных граждан, должностных лиц институтов власти, государственных и негосударственных организаций, политических партий, общественных организаций, направленных на удовлетворение личных корыстных, групповых или корпоративных интересов путем подкупа, взяточничества, злоупотребления властью, предоставления льгот и преимуществ вопреки общественным интересам».[232]
Второй подход рассматривает коррупционные правонарушения в более узком понимании, – как деятельность конкретных физических лиц, имеющую определенные правовые последствия. Закон Украины «О борьбе с коррупцией» в связи с этим определяет коррупцию как деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ (ст.1).[233] Коррупционными деяниями при этом, согласно ст. 1 данного закона, считаются:
– незаконное получение лицом, уполномоченным на исполнение функций государства, в связи с исполнением данных функций материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ, в том числе – получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже от их фактической стоимости;
– получение упомянутым лицом кредитов или займов, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
К иным правонарушениям, связанным с коррупцией, законодатель относит такие, как: нарушение специальных ограничений, направленных на предупреждение коррупции и установленных для государственных служащих и лиц, приравненных к ним; нарушение требований финансового контроля; непринятие руководителями мер по борьбе с коррупцией среди подчиненных; невыполнение лицами, на которых возложены обязанности по борьбе с коррупцией, этих обязанностей (ст.ст. 5–11).[234]
Учитывая, что в настоящем исследовании феномен коррупции изучается лишь в части, непосредственно определяющей наличие правонарушений данного вида среди общей массы преступлений сотрудников ОВД, второй подход является более предпочтительным. Предлагаемое в его рамках понятие коррупции дает нам возможность определить правовые и организационные основы выявле­ния и предупреждения коррупции среди личного состава ОВД, а также нейтрализации ее последствий с привлечением всех субъектов общесоциальной и специально-криминологической профилактики.
Изложенное уголовно-правовое понимание рассмотренных видов преступлений позволяет, таким образом, перейти непосредственно к криминологической характеристике всей совокупности преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел Украины.

3.2 Количественно-качественные показатели преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД Украины

Изучение преступности сотрудников ОВД как негативного социального явления требует, прежде всего, анализа ее внешних признаков, выражающихся рядом количественно-качественных показателей и составляющих так называемую криминологическую характеристику преступности. В криминологии относитель­но компонентов криминологической характеристики существуют различные точки зрения, однако все они оперируют такими традиционными показателями, как уровень преступности, коэффициенты преступности, структура и динамика преступности, география различных видов преступности. Как дополнительные качественные показатели изучаются также «цена» и «латентность» преступных проявлений.
Однако все подходы можно разделить на две группы в зависимости от наличия и места в криминологической характеристике социально-демографических и психологических данных о личности преступника. Представители первой группы не склонны рассматривать характеристики личности преступника как самостоятельный показатель, ограничиваясь их изучением в контексте структуры преступности того или иного вида.[235] Вторая группа ученых среди количественно-качественных показателей преступности отдельное место отводит рассмотрению особенностей личности правонарушителя, что является существенным моментом. По мнению И.Н. Даньшина, преступление как разновидность человеческой деятельности нельзя изучать в отрыве от субъекта данной деятельности и, если мы намерены глубоко познать преступность, то нам нужно изучать не только преступный акт и его последствия, но и самого исполнителя – личность преступника.[236]
Отдавая предпочтение данной точке зрения, характеристика преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками ОВД, будет дана не только с учетом традиционных показателей, но и с отдельным рассмотрением личности правонарушителей, что позволит более полно раскрыть особенности рассматриваемого явления.
Эмпирической основой излагаемых далее результатов являются данные статистической отчетности МВД Украины за 1992–2003 гг., материалы более 1120 служебных проверок по фактам нарушений дисциплины и законности за период с 2000 по 2003 гг., содержащиеся в 124 томах архивных документов ДВБ ГУБОП МВД Украины за 2000–2003 гг., а также материалы изучения приговоров, вынесенных судами в отношении 582 бывших сотрудников ОВД на протяжении 1995–2003 гг. Репрезентативность полученных данных соответствует необходимым требованиям, предъявляемых к выбороч­ным исследованиям подобного рода (ошибка выборки составляет 3,8% с доверительным интервалом 95%).
Отметим также, что точность представленных ниже диаграмм, таблиц и графиков отражает состояние ведомственной и государ­ственной статистики учета преступлений, имеющих ряд очевидных недостатков. К таковым относится, прежде всего, отсутствие системы единых показателей, в силу чего в статистике МВД Украины далеко не всегда отражается общее количество преступлений, совершенных сотрудниками, отсутствует криминологически значимая информация относительно места, времени, групповом характере совершения преступления, состояния алкогольного опьянения у правонарушителей. К этому следует добавить закрытость ведомственных данных относительно общей численности аттестованного состава ОВД. Последнее обстоятельство делает крайне затруднительным объективный расчет как коэффициентов преступности, так и анализа состояния дел в отдельных регионах, подразделениях и службах ОВД Украины. Именно по указанным причинам ряд приводимых ниже показателей преступности измерялся нами не в количестве зарегистрированных преступлений, а по числу осужденных за их совершение человек. Ряд показателей был получен с помощью прикладных методов математической статистики. Например, удельный вес преступлений из расчета на 1 тыс. сотрудников был вычислен с помощью математической пропорции по имеющимся статистическим данным, не имеющим режима секретности.
Обращаясь к предмету нашего исследования отметим, что хотя преступления, совершаемые сотрудниками ОВД Украины, составляют незначительный удельный вес в общей массе преступности, однако динамика изменения их количественных показателей имеет характер системной взаимосвязи части и целого. Коэффициент корреляции Пирсона (r), рассчитанный для данных показателей, составляет 0,865, что соответствует наличию зависимости в 99 случаях из 100. Сравнительный анализ динамики преступности в ОВД и в Украине за период с 1992 г. графически представлен на рис. 9.
\s
Рис. 9. Сравнительная динамика уровня преступности в Украине и отдельно в ОВД
Всего в период с 1992 г. по 2004 г. в Украине было возбуждено более 6300 уголовных дел по фактам неправомерных действий сотрудников ОВД, по результатам расследования которых судами были вынесены обвинительные приговоры в отношении 3690 чел. К иным видам ответственности за совершение правонарушений неуголовного характера в этот же период было привлечено 23940 сотрудников различных служб и подразделений ОВД.
С позиций сегодняшнего дня можно констатировать, что в 1995–1997 гг. органы внутренних дел Украины пережили настоящий криминальный бум среди личного состава, причины и последствия которого мы еще должны осмыслить. Уровень преступности среди сотрудников ОВД в 1995 г. достиг максимальной отметки – уголовные дела были возбуждены в отношении 1114 чел., к уголовной ответственности было привлечено 550 чел. В результате 33 случаев неправомерного применения оружия со стороны сотрудников ОВД погибло 5 граждан, еще 12 чел. были ранены. Многочисленными были факты превышения должностных полномочий, взяточничества, большую часть в структуре преступности среди личного состава составляли преступления общеуголовного характера. Прирост преступлений наблюдался в основном за счет правонарушений, совершенных сотрудниками АР Крым, Донецкой, Днепропетровской, Николаевской областей.
Процесс реформирования ОВД принес свои положительные результаты в виде существенного (практически в 5 раз) снижения общего количества преступлений, совершаемых сотрудниками и, в первую очередь, числа общеуголовных преступлений (рис. 10). При этом общий уровень преступлений среди сотрудников ОВД в течении всего исследуемого периода с 1992 по 2005 гг. оставался относительно низким и составил 11 преступлений на 10 тыс. чел. по сравнению с аналогичным показателем в целом по Украине – 103,8 преступления на 10 тыс. чел.
\s
Рис.10. Динамика числа служебных и общеуголовных преступлений в ОВД
Одновременно наблюдается снижение количества уголовных дел, возбужденных по фактам противоправного поведения сотрудников ОВД Украины. Если в том же 1995 г. было возбуждено 970 уголовных дел в отношении 1113 чел., то к 2002 г. таких дел в производстве находилось уже 528.
Более наглядно динамика снижения общего уровня преступности прослеживается при анализе количества уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников различных служб и подразделений ОВД. Так, можно заметить, что решительными мерами в 1997 г. МВД Украины удалось добиться первого значительного снижения числа правонарушений практически во всех наиболее «криминогенных» службах ОВД, хотя результаты имели кратковременный характер, что стало причиной очередного всплеска преступности среди сотрудников. Однако после реализации более масштабных и долгосрочных планов реформирования с 1999 г. наблюдается постоянное снижение преступлений, совершаемых сотрудниками основных служб (рис. 11).
\s
Рис. 11. Количество возбужденных уголовных дел в отношении сотрудников различных служб ОВД Украины
Приведенные показатели были бы неполными, если не рассматривать так называемые «фоновые» явления преступности, которыми в криминологии принято обозначать отдельные формы делинквентного поведения, наиболее тесно связанные с преступлениями и отражающиеся в ведомственной статистике в виде совокупности административных правонарушений и дисциплинарных проступков, под условным обозначением «нарушения законности». В соответствии с установленным порядком, к последним относятся виновные противоправные деяния, совершенные аттестованными должностными лицами ОВД в связи с исполнением либо использованием ими своих полномочий, которые привели или создали реаль­ную возможность к причинению ущерба субъектам общественных отношений, либо к совершению преступления. Ведомственный классификатор, используемый в практике ОВД, сегодня включает 36 видов нарушений законности.[237]
Исследование, проведенное авторским коллективом НУВД в 1997 г. выявило не только существование широкого пласта «фоновых» явлений и нарушений дисциплины, но и позволило выделить службы, в которых данные негативные явления встречаются наиболее часто (табл. 12).[238]
Таблица 12
Степень распространенности видов нарушений в службах ОВД

Вид нарушения
Частота, с которой данный вид нарушений встречается
в службе
1.
Халатное отношение к службе
ППС (31,0%), участковые (24,8%), ГАИ (21,7%)
2.
Невыполнение приказов руководства
ППС (19,3%), участковые (17,2%)
3.
Уклонение от выполнения прямых служебных обязанностей
участковые (29,9%), уголовный розыск (29,9%), ППС (23,16%)
4.
Уклонение от помощи гражданам
ППС (20,6%), участковые (18,7%)
5.
Употребление спиртного в рабочее время
участковые (24,5%), ППС (21,04%)
6.
Скрытая предпринимательская дея­тельность
УГСБЭП (30,8%), ГАИ, служба охраны (17,6%)
7.
Алкоголизм, наркомания
уголовный розыск (18,9%), участковые (18,1%)
8.
Конфликты в коллективе, аморальное поведение в быту и на службе
уголовный розыск (22,4%), ППС (19,3%)
9.
Взяточничество, коррупция, вымогательство
ГАИ (43,35%), УГСБЭП (41,11%), ППС (25,8%)
10.
Корыстные связи с теневой экономикой
УГСБЭП (37,2%),
ГАИ (19,8 %),
уголовный розыск (16,2 %)
11.
Неоправданное насилие, нарушение прав граждан
ППС (38,7%), уголовный розыск (34,8%), ГАИ (20,1%)
12.
Внеслужебные связи с криминалитетом
УГСБЭП (32,3%), уголовный розыск (23,9%)
По состоянию на 2005 г. наибольший удельный вес (81,3%) в структуре правонарушений, совершенных в 1992-2005 гг., занимают нарушения законности, связанные с незаконным отказом в возбуждении уголовного дела, попытками сокрытия преступлений от учета, нарушением сроков проведения следствия, фальсификацией материалов следствия и искажением статистики о результатах борьбы с преступностью.
Второе место по распространенности (12,7%) занимают факты незаконного задержания, ареста и проведения обыска, нарушений сроков пребывания под стражей, незаконного привлечения граждан к административной и уголовной ответственности. Далее следует группа коррупционных деяний и недозволенных связей с задержанными (3,9%), а также нарушения законности, связанные с фактами незаконного применения спецсредств, незаконных действий в отношении задержанных и незаконных методов проведения следствия (2,1% случаев). В среднем удельный вес преступлений, совершенных сотрудниками за указанный период, составлял 15,4% от общей массы нарушений законности, т.е. количество нарушений законности в 6,5 раз превышало количество преступлений.
Параллельное рассмотрение динамики уголовных и неуголовных правонарушений среди сотрудников ОВД позволяет констатировать, что значительное снижение в последние годы уровня преступлений не должно служить поводом для успокоения руководства МВД Украины и аргументом в пользу необязательности глубокого криминологического изучения феномена преступного поведения сотрудников правоохранительных органов. Данные свидетельствуют, что, невзирая на все предпринятые реформы и инновации последнего десятилетия, уровень лиц, привлеченных к ответственности за нарушения законности, изменяется не столь существенно (рис. 12).
\s
Рис. 12. Абсолютные показатели количества сотрудников ОВД Украины, привлеченных к ответственности за нарушения законности
Более того, показатели 2004 г., превышающие показатели 1995-1997 гг., в равной степени могут быть оценены и как результат принципиальной позиции руководства МВД в отношении нетерпимости правонарушений среди личного состава, и как свидетельство существования значительной прослойки искусственной латентной преступности, когда действия сотрудников содержащие состав преступления, квалифицируются как административные и дисциплинарные деликты.
Рассмотрение отдельно статистики дисциплинарных взысканий показывает, что за различные проступки в 2003 г., например, было наказано 48524 чел. или 29,1% всех аттестованных сотрудников ОВД, т.е. практически каждый третий. Причинами наказаний в 67,7% случаев являлись недостатки в служебной деятельности и бесконтрольность за действиями подчиненных (58,7% и 9% соответственно). 9,8% дисциплинарных взысканий приходится на случаи пьянства сотрудников, их недостойного поведения в быту, невыхода на работу без уважительных причин, утраты служебного удостоверения и совершения ДТП. 22,5% дисциплинарных проступков квалифицированы в сводных статистических таблицах ДРП МВД Украины как «иные нарушения» (рис. 13).
\s
Рис. 13. Соотношение числа наложенных в 2003 г. дисциплинарных взысканий за различные виды нарушений дисциплины
Показатели 2004 г., хотя и фиксируют снижение общего числа наказанных в дисциплинарном порядке примерно на 3 тыс. чел. (45796 чел., т.е. 27,9% всех аттестованных сотрудников), однако указанные пропорции совершенных дисциплинарных проступков остаются прежними.
Таким образом, при общем уменьшении количественных показателей преступлений, совершенных сотрудниками ОВД, динамика нарушений законности и дисциплинарных проступков такой тенденции не имеет. Это означает, что интенсивность действия «фоновых» явлений преступности не снижается и при незначительном снижении контроля может привести к очередному всплеску преступлений среди личного состава. Одновременно подобная тенденция может служить косвенным указанием на имеющийся процесс сокрытия руководством подразделений преступлений сотрудников путем квалификации их действий в качестве нарушений дисциплины и законности, что также является неблагоприятным криминогенным фактором.
К сказанному следует добавить, что в качественном отношении преступность сотрудников ОВД претерпевает изменения в сторону усложнения способов совершения незаконных действий, появления новых форм криминальной активности. Так, после 1998 г. становятся известны факты принятия сотрудниками милиции под нелегальную охрану отдельных торговых точек, организаций, частных предприятий. Такая форма охраны, названная на уголовном сленге «крышей», быстро получила широкое распространение и сегодня предполагает защиту частных лиц не только от уголовных элементов, но и от официальных проверок по линии налоговой, санитарной и противопожарной служб. В практике служебных проверок неоднократно встречались факты сопровождения сотрудниками милиции таких контрабандных грузов, как металлопрокат, цветные металлы, сельскохозяйственная продукция, горюче-смазочные материалы.[239]
Более криминальная форма «охраны» частных предприятий связана с вымогательством, оказанием давления и, по сути дела, является насильственным навязыванием должностным лицом ОВД своих посреднических «услуг» для прикрытия нелегальной деятельности того или иного предпринимателя. Данная форма преступлений обладает чрезвычайно высокой латентностью в силу обоюдной заинтересованности сторон и представляет известную трудность при доказательстве вины.
В 2001 г., например, водители частных автобусов Луганской области обратились в УВБ с жалобой на подполковника милиции П., начальника отделения ГАИ, который требовал выплаты 40 грн. в месяц с каждого водителя за «работу на его территории». После отказа с их стороны, по свидетельствам водителей, начал снимать за незначительные нарушения номера с транспортных средств без составления протокола, при этом сумму штрафа в каждом случае устанавливал произвольно по собственному усмотрению. Данный сотрудник был уволен из ОВД по негативным основаниям, однако возбужденное уголовное дело вскоре было закрыто по причине недоказанности.[240]
При схожих обстоятельствах, в том же году, было возбуждено уголовное дело в отношении полковника милиции Ш., сотрудника ГУБОП МВД Украины. По заявлению генерального директора одного из коммерческих предприятий, за организацию т.н. «крыши» он был вынужден зарегистрировать в качестве основателя предприятия жену указанного сотрудника, а также периодически выплачивать последнему суммы общей сложностью в 16 тыс. долларов. Указанный сотрудник, кроме того, за счет коммерческого предприятия произвел ремонт своего дома и 2 дач, бесплатно пользовался услугами автозаправки. Однако уголовное дело было прекращено в силу отсутствия состава преступления.[241]
К середине 2002 г. приобрела угрожающий характер тенденция к распространению частоты случаев предательства интересов службы, о чем не раз руководство МВД Украины информировало личный состав. Ряд сотрудников вступали в сговор с преступниками, предоставляли им информацию о проведении оперативно-розыскных мероприятий, получали взятки за непривлечение граждан к уголовной и административной ответственности.[242] В г. Киеве, например, в 2003 г. были уволены трое сотрудников УБОП за регулярную передачу из корыстных побуждений материалов оперативных разработок по организованным преступным группам самим представителям криминалитета.[243] Несколько ранее во Львовской области имел место случай, когда лейтенант милиции Б. доброволь­но предоставил своему знакомому, члену преступной группировки, служебную форму и удостоверение для «улаживания» дела относительно украденного последним автомобиля.[244]
Рассматривая полицию, как специфическую административную деятельность, проявляющуюся в повелеваниях и принуждении, и желая не столько определить понятие полиции, сколько ограничить объем полицейской власти, юридические школы континентальной Европы в XVIII в. пришли к важному заключению. Полиция, по их общему мнению, была призвана служить не цели благосостояния государства в целом, а только цели охраны. Иными словами, цель полиции заключалась в охране порядка и в устранении опасностей, а не в заботе о благосостоянии граждан, что должно было являться предметом деятельности других государственных служб.
Не менее важным было принятие тезиса о том, что понятия «полиция» и «принуждение» в юридическом аспекте не совпадают, а только пересекаются, поскольку полицейская деятельность не всегда связана с применением принуждения (предупреждение публики об угрожающей опасности, полицейские меры надзора, расследование преступлений). В качестве исходного было принято следующее соотношение понятий полиции и принуждения: полиция имеет право применять принуждение (естественно, в виде допущенных законом принудительных средств) только в тех случаях, когда она без этого не в состоянии выполнить свои задачи.
Закрепление приведенных положений в правовых школах Европы было завершено к концу XVIII в. в порядке обычного неписанного права (Франция, Пруссия), либо обычного права (Саксо­ния и др.). Главное историческое значение этого процесса заклю­чалось не только в том, как определялись понятие и круг действий полиции, но и в том, что впервые в законодательном порядке ограничивалась полиция и полицейская власть. По признанию самих юристов «…самая сильная, самая опасная для свободы отдельных лиц сторона государственной власти была этим в принципе превращена из беззаконной в закономерную деятель­ность, и таким образом, внутри полицейского государства частично осуществилось правовое государство».[4]
Сегодня термин «policing» предлагается к пониманию не как сугубо полицейская активность, но как форма социального контроля, специфическая государственная деятельность по поддержанию общественного порядка. И если европейское сообщество все еще склонно фетишизировать роль полиции, видя в ней неотъемлемую часть общественного порядка, «…тонкую голубую линию, защищающую мир от хаоса»[5], то такое понимание полиции – скорее дело стереотипов общественного сознания, нежели резуль­тат рационального познания.
Изучение государств различных формаций показывает, что полиция как специализированный орган присутствует далеко не в каждом государстве и естественно, далеко не всегда в том виде, в каком ее привыкли видеть европейцы. Доисторические общества обходились вообще без формализованных форм социального контроля и охраны порядка. Антропологическое исследование 51 доиндустриального общества, проведенное в середине XX в., помимо прочих феноменов выявило наличие полиции как специализированного вооруженного отряда для поддержания правопорядка лишь в 20 из этих обществ.[6] Это лишь подтверждает тезис о том, что если полиция существует не в каждом обществе, то функция государства по охране правопорядка («policing») является универсальной категорией.
В ходе длительной исторической трансформации полиция европейского континента к середине ХХ в. была сформирована как государственное агентство, чьи представители в униформе патрулировали общественные места, наделенные при этом широкими полномочиями по контролю над преступностью, поддержанием общественного порядка и оказанию помощи населению. Вторая часть полиции, не облаченная в униформу, выполняла функции расследования уголовных преступлений и административного руководства служебной деятельностью. При этом полиция являлась специальным органом, имеющим прерогативу на законное применение силы в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Отправной точкой для нового пересмотра роли полиции в обществе явились глобальные процессы 60-х годов прошлого столетия: случаи коррупции и злоупотреблений властью среди полицейских чинов; волна обвинений против полиции по фактам расизма и дискриминации; участившиеся случаи массовых беспорядков и милитаризация полицейской тактики; рост преступности и неверие общества в возможности полиции; уменьшение общественной подотчетности и самоизоляция полиции от общества. Осознание европейским сообществом того факта, что «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах», впервые поставило деятельность правоохранительных органов в круг непосредственно криминологических проблем.
В криминологии 60-е годы ХХ ст. ознаменовались развитием позитивистского направления и особенно – «теории стигмы», которая проложила дорогу новым радикальным и критическим направлениям в криминологии.[7]
Отправной точкой новых подходов явилось рассмотрение проблем, структуры и функционирования системы уголовной юстиции, равно как и изучение индивидов, помеченных клеймом преступников. В рамках данного подхода поведение и деятельность сотрудников уголовной юстиции впервые стали рассматриваться не как автоматический профессиональный ответ на патологические девиации, а как процесс взаимодействия с правонару­шителями, носящий явно индивидуальную и политическую окраску. Новое направление определило также проведение много­численных исследований о влиянии организационных и культурологических детерминант на формирование тех стереотипов полицейского поведения, которые впоследствии приводят к совер­шению ими правонарушений.[8]
Именно с этого момента деятельность полиции стала одной из тем криминологических исследований, основные направления которых можно разделить на следующие:
– сущность системы социального управления и место полиции в ней;
– осмысление феномена дискреции, т.е. ситуаций, когда полицейский действует по собственному усмотрению на основании личного профессионального опыта. Это означает, прежде всего, что закон не переносится автоматически в полицейскую практику, а зависит от личности того, кто применяет этот закон на практике;
– изучение того, какие образцы берутся полицейскими в качестве стандарта в ситуации, когда полиция действует по своему усмотрению и каковы социальные последствия таких действий полиции;
– разработка эффективного контроля за процессом принятия полицией решений.
Систематическое изучение деятельности полиции началось практически одновременно в США и Великобритании. В США основной темой прикладных исследований стали проблемы соблюдения прав человека, что связано, прежде всего, с внутренней политической ситуацией. Американское общество пришло к осозна­нию и признанию того, что полиция на практике отступает от положений закона, результатом чего чаще всего является нарушение прав человека и случаи дискриминации. Законодатели, политики и юристы видели выход из создавшегося положения в разработке более детальных и жестких предписаний, регламентирующих деятельность полиции (в соответствии с основными положениями Верховного Суда США 1966 г., известными как кодекс MIRANDA).
Специалисты в области уголовного права и криминологии сосредоточили свои усилия на анализе причин полицейских правонарушений, предлагая более конкретные рекомендации для устранения имеющихся недостатков.[9] Социологи одновременно изучали такие аспекты, как взаимосвязь процесса совершения правонарушений и роль полиции в обществе, ее организация, структура, культура и личность полицейского.[10]
Кульминацией этого раннего периода исследований проблем полиции в США можно считать широкомасштабное исследование А. Рейса и Д. Блэка, проведенное по заданию президентской комиссии 1967 г. по вопросам правоохранительной деятельности, вызванное волной массовых городских беспорядков.[11]
Президентская комиссия в силу заметных политических перемен в США в конце 60-х гг. XX ст. стала играть одну из ведущих ролей при определении характера и направления исследований деятельности полиции. Так, место проблем соблюдения гражданских прав заняло изучение вопросов укрепления закона и правопорядка. С рассмотрения природы полицейских правонарушений акцент дискуссий сместился на обсуждение управленческих и технических аспектов повышения эффективности работы полиции. Президентская комиссия основала также Администрацию по поддержке правоохранительной деятельности, которая финансировала исследовательские проекты, посвященные развитию и повышению эффективности полицейских подразделений.[12] Это породило своеобразную индустрию полицейских исследований, проводимых вне академических школ и университетов. Хотя такие узко ориентированные и прагматические исследования и являются необходимым источником эмпирических данных для академической науки, тем не менее громадное их количество в 70-х гг. XX ст. практически заслонило редкие работы по теоретическому осмыслению места полиции в обществе и других исследований критическо-философского содержания в области изучения полиции.
Если курс 60-х гг. XX ст. на повышение законности полицейской работы и расширение степени ее подотчетности обществу вступал в противоречие с идеями 70-х гг. XX ст. о повышении эффективности работы полиции и степени ее контроля над преступностью, то в начале 80-х гг. ХХ в. наметился новый подход, синтезировавший ранее противоречащие друг другу тенденции в развитии полиции. Исследователи, политики, равно как и руководители полицейских подразделений пришли к единодушному выводу, что две указанные тенденции являются неразрывно связанными и могут быть представлены воедино в подходе, названном «community policing», т.е. полицейской деятельностью, ориентированной на нужды населения и местных общин в целом.[13]
Источником исследовательских работ в Великобритании являлась своего рода комбинация изменений правоохранительной политики, теоретических положений криминологии и социологии, а также наработок в области общественных наук. Начатые в отличие от США еще в послевоенный период британские исследования на протяжении 50-х гг. ХХ в. в хвалебном тоне поддерживали сложившийся положительный стереотип британского «бобби», предлагая всему миру британскую модель полиции как образец для подражания.[14]
Британская полиция изначально виделась как цивильное, минимально вооруженное подразделение; обладающая в деле превенции преступлений таким же объемом юридических полномочий, как и сами граждане; строго придерживающаяся закона в своей деятельности; изолированная от политического влияния и правительственного контроля. Этот миролюбивый и мифический образ «бобби» активно поддерживался правительством с самого начала, что позволяло справляться с давлением оппозиции, протестовавшей против самого факта создания полиции и видящей в ней еще один карательный аппарат монархии. И хотя в колониальных филиалах (Ирландия, Индия) гражданская модель британской полиции вскоре трансформировалась в сторону милитаризации, дружеский стереотип полиции продолжал свое существование до 60-х гг. ХХ ст. К этому времени полиция стала своего рода символом нации и пользовалась несомненной поддержкой рядовых британцев. За фасадом внешнего благополучия, конечно, имели место злоупотребления властью и правонарушения, но в силу консерватизма британского общества они длительное время не становились предметом общественных скандалов.[15]
И лишь участившиеся резонансные случаи, связанные со зло­употреблениями полицейских чинов, заставили премьер-министра образовать в 1959 г. Королевскую комиссию по рассмотрению роли, организации и подотчетности полиции. Отчет комиссии о структуре и деятельности полиции, проникнутый духом беспристрастия и объективности, был своего рода холодным душем для полицейского руководства, чья работа не подвергалась столь тщательному рассмотрению с момента образования британской полиции в начале XIX в.
Самые первые социологические исследования о полиции были также выполнены в духе беспристрастности. Книга М. Бентона «Полицейский в обществе» – первая эмпирическая работа в этой области – проложила начало для последующей волны исследователей, видящих роль полиции не столько в выполнении правоохранительной функции, сколько в оказании «миротворческих», гармонизирующих общественный порядок услуг населению.[16] Идея о миротворческой функции полиции оформилась в Британии как в результате стремления самой полиции поддерживать правопорядок некарательными мерами, так и под воздействием присущих британскому обществу традиционных взглядов на функции полиции. Обратясь к истории, мы можем без труда отметить это совершенно специфическое отношение британцев к соблюдению своих гражданских свобод, в силу чего любой вид полицейского надзора усматривался и усматривается ими до сих пор как угроза гражданским свободам. В свое время подобное отношение было одной из главных причин длительного отсутствия в Великобритании настоящей полиции, когда поддержание порядка и охрана имущества было делом самих граждан, несших бесплатно полицейскую службу и выполнявших обязанности мировых судей. И только волна преступности, захлестнувшая Лондон в 30-х гг. XIX в., послужила отправной точкой создания Скотланд-Ярда.[17]
Работа М. Бентона также очертила необходимость и взаимосвязь формального и неформального социального контроля за действиями полиции, а также впервые выделила такие базовые характеристики полицейского сообщества, как подозрительность, внутренняя солидарность и социальная изоляция. Впоследствии ключевые положения Бентона были развиты в исследованиях британских и американских авторов.
Молодые британские ученые в начале 70-х гг. XX ст. уделили довольно пристальное внимание неформальной организации и субкультуре полиции, надеясь таким образом выйти на решение проблемы разработки новых правил и законодательных рамок для полиции. Обнаруженные ими феномены бюрократии, военизированной муштры в соединении с беспринципностью и злоупотреблениями властью легли в основу политизации процесса реформирования полиции.[18] «Закон и порядок» – стало ключевым словосочетанием в программах многих политических лидеров, а сама полиция становится объектом постоянного политического контроля, особенно во время предвыборных кампаний.
Одновременно в академическом мире множилось число работ по вопросам деятельности полиции, выполненных в рамках критического и марксистского подходов, основанные на либеральных и даже радикальных ценностях. Одни из них предлагали исторический анализ роли полиции в обществе через понятие конфликта классов, другие рассматривали необходимость подотчетности и подконтрольности полиции обществу. В целом же сохранялось превалирование практически ориентированных исследований, что объяснялось быстро расширяющейся областью проблем управленческой деятельности в полиции.[19]
Отдельно стояли исследовательские работы, проводимые под эгидой государственных органов, в том числе и под патронатом самой полиции. Вопреки своей природе, данные исследования по своему стилю и выводам не всегда были узковедомственными и некритичными. Некоторые из них были далеки от солидарности с управленческим стилем и духом корпоративности, царящими в полиции. Так, например, одна из первых независимых работ, проведенная Институтом политических исследований по заказу лондонской полиции, представила весьма нелицеприятный портрет полицейских подразделений, что послужило в дальнейшем отправной точкой для реформы столичной полиции.[20]
Руководство полиции большинства европейских стран сумело осознать перечисленные проблемы и постаралось реформировать свою деятельность. Были пересмотрены концептуальные основы и стандарты управления, усилена профессиональная подготовка полицейских, ускорено делопроизводство, деятельность полиции была заново переориентирована на помощь обществу и стала более открытой для гражданского контроля. Все большее значение стало придаваться тому, чтобы правоохранительные органы отражали то общество, которому они служат. В силу этого правоохранительные органы стали включать больше представителей разных культур и стали более сбалансированными в гендерном отношении. Осуществляются стратегии по обеспечению того, чтобы правоохранительные органы улучшили представительство групп, имеющихся в обществе.[21] Во многом были решены проблемы приема на службу женщин и представителей этнических меньшинств, устранены бюрократические препятствия при продвижении их по службе. В настоящее время сотрудники правоохранительных органов подбираются из более широких слоев обще­ства, причем возрастает участие представителей разных культурных традиций.
Современная криминология имеет внушительную библиографию, посвященную истории теоретических споров ученых позитивистского толка с представителями критического направления (структуралистами и марксистами в том числе) о природе социального контроля, его функции и способе осуществления. В соответствии с теоретическим направлением исследователей предлагаются и различные понимания того, как и в каком объеме должна выполнять свои функции полиция.[22] Последние два десятилетия особой актуальностью отличается вопрос о вкладе полиции в поддержание правопорядка и ее роли в контроле над преступностью ввиду того, что современное общество характеризуется постепенным разделением полицейских функций и передачей некоторых из них другим, не полицейским организациям и агентствам.
Не менее тревожащими были обстоятельства побега 2 арестованных из помещения одного из райотделов г. Киева, совершенного при содействии и попустительстве оперуполномоченных дан­ного райотдела. Как показало расследование, двое оперуполномочен­ных, лейтенанты милиции О. и В. предоставили в служебном кабинете незаконное свидание 2 арестованным с их женами, после чего с 12.00 до 18.00 вместе с ними распивали в кабинете спиртные напитки. Воспользовавшись тем, что сотрудники пришли в состо­яние тяжелого алкогольного опьянения и уснули прямо за столом, арестованные беспрепятственно покинули здание райотдела. Следствием было установлено, что один из сотрудников, лейтенант милиции О., постоянно предоставлял в своем кабинете незаконные свидания арестованным и даже покупал для них наркотики.[245]
В том же 2002 г. появляется информация о появлении в подразделениях ОВД внутренней коррупции. Например, в поступившей к рассмотрению Департамента внутренней безопасности информации сообщалось, что руководитель одного из подразделений ГАИ Ровенской области через командира роты ДПС ГАИ занимается поборами с подчиненных, требуя ежедневно с каждого работающего в первую смену инспектора 35 грн., работающего во вторую и третью смены – по 30 грн. и 25 грн. соответственно. Каждый командир роты ДПС ГАИ должен был отдавать указанному руководителю 1 тыс. грн. еженедельно.[246] В 2005 г. о существовании внутренней коррупции среди милиционеров открыто сказал и министр внутренних дел Ю. Луценко. В интервью газете «Зеркало недели», подтверждая свой курс на реорганизацию ОВД, он признал, что ему известен тот факт, что «…генеральские погоны стоили от 20 до 50 тыс. Должность начальника РОВД в Киевской области стоила 50 тыс. в год».[247] В исследовании Ю.А. Свеженцевой на распространенность среди сотрудников ОВД внутренней коррупции в виде платы за назначение на должность указали и 35% респондентов – граждан 5 регионов Украины.[248]
Проблеме изучения взяточничества в ОВД была в свое время посвящена работа С.А. Шалгуновой, определившей среди наиболее «зараженных» коррупцией подразделений такие, как милиция общественной безопасности, административная служба милиции, ГАИ, уголовный розыск, следственные отделы. Подавляющее боль­шинство взяток (80,6%) получалось сотрудниками ОВД за совершение ими незаконных действий и только 11,3% взяток приходилось на случаи, когда сотрудники действовали законно в рамках своих служебных полномочий – ускоряли действия по розыску преступника и похищенного имущества, сокращали сроки регистрации транспортных средств, предоставляли разрешение на получение свидания и передачи. Впервые в отечественной криминологии С.А. Шалгуновой был определен и комплексный характер коррупции в ОВД, поскольку в 61,8% случаев факты взяточничества были связаны с совершением иных правонарушений – злоупотреб­лением власти и превышением служебных полномочий, служебным подлогом.[249]
Собственное исследование, проведенное нами в ряде областей Украины, показало знание не менее 10% опрошенных сотрудников приблизительных размеров взяток, необходимых для совершения сотрудниками ОВД незаконных действий в отношении граждан (табл. 13). И хотя размеры приведенных расценок сильно зависят от региона, должности сотрудника и серьезности правонарушения, знание подобных расценок показывает общую степень распростра­ненности коррупции среди личного состава ОВД.

Таблица 13
Примерные размеры взяток, указанные сотрудниками ОВД

Вид правонарушения

Сумма взятки

1.
Незаконное административное задержание
50–500 грн.
2.
Незаконное привлечение к административной ответственности
100–1000 грн.
3.
Незаконный арест
100–500 $
4.
Незаконное привлечение к уголовной ответственности
200–5000 $
5.
Незаконное задержание по подозрению в совершении преступления
200–500 $
6.
Незаконное проведение обыска
100–500 $
7.
Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела
100–1000 $
8.
Фальсификация материалов дознания, следствия
100–500 $
9.
Незаконные методы проведения следствия
500–1000 грн.
10.
Нарушение сроков пребывания под стражей
100–600 $
11.
Нарушение сроков дознания, следствия
500–1000 грн.
12.
Сокрытие преступления от учета
500–1000 грн.
13.
Незаконное применение спецсредств
100–600 $
14.
Незаконные действия в отношении задержанных
100–300 $
15.
Недозволенные связи с арестованными, задержанными
500–1000 грн.
16.
Незаконное использование средств и методов ОРД
100–300 $
Под влиянием общего развития криминальной индустрии среди сотрудников ОВД появляются факты участия в незаконном обороте наркотиков и торговле оружием.[250] Не находя своего отражения в ведомственной статистике, подобные факты имеют относительно незначительный вес – 2,4% для незаконного обращения с оружием и 1,6% для незаконного оборота наркотических веществ по результатам выборочного изучения материалов и приговоров судов. Однако опасность вовлечения сотрудников правоохранительных органов в криминальную деятельность подобного рода чрезвычайно высока. Расследование обстоятельств дела, связанного с участием начальника ОБНОН г. Мелитополя в функционировании сети точек, торгующих наркотиками, вскрыло не только высокий уровень латентности подобных преступлений. Были также обнаружены масштабы нелегального оборота денежных средств, получаемых сотрудниками от наркоторговли. Только по приблизительным подсчетам, одна такая «точка», подконтрольная сотруд­ни­кам ОБНОН, в Мелитополе могла приносить 15–20 тыс. грн. в месяц, а минимальный ежемесячный доход от участия в наркотор­говле у начальника ОБНОН достигал 6-8 тыс. дол.[251] Однако чаще всего, как свидетельствует практика, противозаконная деятельность сотрудников ограничивается систематическими поборами и вымогательством в отношении наркоманов за непривлечение последних к уголовной ответственности.[252]
Приведенный обзор, основанный на количественных показателях и отдельных фактах, независимо от тщательности его подготовки, все же не может дать объективного представления о масштабах и специфике преступности сотрудников ОВД. Именно по этой причине для достижения большей степени объективности при оценке любого вида преступности в криминологии используется комплексный анализ таких ее качественных показателей, как структура, динамика (в ее качественной составляющей), территориальное распределение отдельных ее видов, оценка латентности и размера материального ущерба, наносимого в результате неправомерных действий. В ряде случаев предлагается использование таких дополнительных качественных показателей преступности, как ее «вооруженность» и «организованность», «техническая оснащенность» преступности.[253]
В нашем исследовании анализ качественных показателей осо­бенно необходим, поскольку простое сравнение количественных показателей далеко не всегда информативно. Так, доля общеуголовных преступлений и преступлений, совершенных сотрудника­ми ОВД в сфере служебной деятельности за период 1992–2005 гг., имеет приблизительно одинаковый удельный вес в общей структуре и составляет соответственно 47,7% против 53,3%. Однако это не дает нам достаточных оснований делать выводы о тенденциях рассматриваемых видов преступлений.
Более полную картину мы получаем, сравнивая, например, удельный вес отдельных преступлений, составляющих определенный вид преступности и их динамику. Если начать с рассмотрения особенностей структуры преступлений, совершенных сотрудниками ОВД в сфере служебной деятельности, то можно констатировать преобладание среди них фактов превышения служебных полномочий, взяточничества и злоупотребления служебным положением (рис. 14).
\s
Рис. 14. Удельный вес (в %) отдельных видов преступлений, совершенных сотрудниками ОВД в сфере служебной деятельности
Согласно количественным показателям, наиболее существенные всплески криминальной активности личного состава ОВД в период 1993-1997 гг. происходили за счет совершения фактов взяточничества и превышения служебных полномочий, показатели которых за указанный период возросли более, чем в 2,5 раза. Эти же виды правонарушений имеют тенденцию к росту в последние 3 года (рис. 15).

Рис.15. Динамика основных видов преступлений в сфере служебной деятельности
Однако представленная картина несколько меняется, если рассматривать ситуацию с преступлениями в сфере служебных отношений с позиций удельного веса сотрудников, осужденных за то или иное преступление. Кривые, построенные для превышения служебных полномочий и взяточничества, показывают, что данные виды преступлений в период 1993–1997 гг. отличает достаточно ровная и устойчивая динамика, а внимание руководства МВД Украины должен привлекать иной период (рис. 16).
\s
Рис. 16. Удельный вес сотрудников ОВД, осужденных за отдельные виды преступлений в сфере служебной деятельности
Начиная с 2000 г., удельный вес сотрудников, осужденных за превышение служебных полномочий, приобретает нестабильный характер, что свидетельствует не столько о количественных показателях совершаемых правонарушений, сколько о проблемах объективности правоприменительной практики и квалификации преступлений. Указанием на это может служить и очевидная обратная корреляция – повышение удельного веса сотрудников, осужденных за превышение полномочий, почти всегда сопровождается снижением удельного веса лиц, осужденных за злоупотребление властью.
Имея, таким образом, общую тенденцию к снижению уровня правонарушений, структура преступлений сотрудников ОВД показывает неоднородность составляющих ее компонентов, имеющих как положительную, так и отрицательную динамику роста в последний период.
Не менее информативным является и анализ структуры об­щеуголовных преступлений, куда относятся насильственные преступления, преступления корыстной направленности, дорожно-транспортные преступления и другие преступления, перечень которых, в силу недостатков ведомственной статистики не кон­кретизуется.
Отражая тенденцию основных видов преступлений в украинском обществе, органы внутренних дел, как один из социальных институтов, также имеют преобладание преступлений корыстной направленности, составляющих 34% удельного веса общеуголовной преступности сотрудников ОВД. Наиболее многочислен­ными среди них являются кражи (24,1%), значительно превышающие показатели зарегистрированных случаев грабежа и разбоя – 5,7% и 4,2% соответственно (рис. 17).
Второй по значимости является категория ДТП и других преступлений, чей удельный вес в общей структуре достигает 38,3%. Агрессивно-насильственные преступления представляют относительно немногочисленную категорию с удельным весом в 27,7%, объединяющую такие составы, как умышленное убийство, причинение телесных повреждений, изнасилования и хулиганство. Среди указанных преступлений наиболее распространенными являются причинение телесных повреждений (11,1%) и умышлен­ное убийство (9,4%). Категории изнасилований и хулиганства занимают соответственно 2,7% и 4,5%.
\s
Рис. 17. Удельный вес отдельных видов преступлений в структуре общеуголовной преступности сотрудников ОВД
Обращаясь к анализу динамики основных видов рассматриваемых преступлений, отметим, что в наиболее критический для ОВД период 1995–1997 гг. наблюдалось резкое увеличение преимущество преступлений корыстной направленности, прирост которых в указанный период превышал 110% по сравнению с показателями предыдущих годов (рис. 18).
\s
Рис.18. Динамика основных видов общеуголовных преступлений
В настоящее время показатель общеуголовных преступлений заметно снизился. В 2003 г. он опустился до максимального уровня – за агрессивно-насильственные преступления было осуждено 7 чел., 1 человек был привлечен к ответственности за грабеж и еще 6 чел. – за совершение ДТП. Последняя категория остается поводом для пристального рассмотрения причин, поскольку показатели ДТП, совершенных с участием сотрудников милиции, превышают темпы роста аварийности в целом по Украине.[254]
Более детальное рассмотрение категории преступлений корыстной направленности указывает на то, что указанный прирост происходил, в основном, за счет числа совершенных краж, за совер­шение которых на протяжении 1995–1997 гг. было осуждено 225 чел., т.е. практически половина (52%) всех бывших сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности за весь рассматриваемый период (рис. 19). Приведенные показатели с высокой степенью коррелируют с аналогичным ростом случаев взяточничества и превышения служебных полномочий, отмеченных выше и имевших, в основном, корыстную мотивацию.
\s
Рис. 19. Динамика преступлений корыстной направленности
В настоящее время, наряду со снижением числа преступлений корыстной направленности, наблюдаются рост случаев, когда для достижения преступных целей сотрудники милиции объединяются в преступные группы и совершают ряд общеуголовных корыстных преступлений, что вызывает серьезную обеспокоенность руководства МВД Украины.[255] В состав таких групп, как показывает судебная практика, могут входить также сотрудники таможни, прокуратуры, гражданские лица, в том числе – несовершеннолетние.
Категория агрессивно-насильственных преступлений является наиболее резонансной, поскольку каждый факт неправомерного посягательства на жизнь и здоровье граждан со стороны сотрудника ОВД расценивается населением как показатель состояния законности в обществе. Разумеется, такой оценочный критерий, как общественное мнение, страдает излишним субъективизмом, особенно в случаях, когда под насилием рядовые граждане понимают и случаи правомерных, законно оправданных действий сотрудников ОВД при исполнении правоохранительных функций. Однако мы должны признать, что в криминологии тяжкие насильственные преступления, действительно, в силу своей крайне низкой латентности, признаются своеобразными индикаторами, характеризующими всю преступность и моральное состояние общества.[256]
При анализе насильственных преступлений, совершенных сотрудниками ОВД, можно заметить, что динамика различных их видов не отличается однообразием (рис. 20).
\s
Рис. 20. Динамика агрессивно-насильственных преступлений
Наибольших значений достигает амплитуда случаев причинения телесных повреждений, в то время как кривая умышленных убийств выглядит достаточно сглаженной и отражающей постоянство усилий руководства ОВД по укреплению дисциплины среди личного состава. Показатели количества изнасилований и хулиганства, при общей тенденции к снижению, являются нестабильными на всем своем протяжении и, по всей видимости, отражают не столько состояние законности в подразделениях ОВД, сколько степень активности контролирующих ин­станций по выявлению и принципиальной оценке данных право­нарушений.
Обращаясь к анализу динамики удельного веса сотрудников, осужденных за различные виды общеуголовных преступлений, мы также сталкиваемся с фактом несовпадения динамики качественных и количественных показателей преступности (рис.21). Так, при общем снижении числа совершенных убийств и причинен­ных телесных повреждений наблюдается повышение их уде­льного веса среди общей массы общеуголовных преступлений, причем данная тенденция берет начало еще с 1996 г. Симптоматичной в этом отношении является кривая причиненных телесных повреждений, имеющая устойчивую положительную динамику, что указывает на имеющиеся недостатки в ведомственной профилактической работе с личным составом.
\s
Рис. 21. Удельный вес сотрудников ОВД, осужденных за отдельные виды общеуголовных преступлений
Более планомерной работы, исходя из нестабильности графика, требует и предупреждение случаев ДТП, совершаемых при участии сотрудников ОВД.
Насильственные преступления, как и остальные виды общеуголовных преступлений, относительно редко совершаются изолированно от статуса и властных полномочий сотрудников. Как правило, противоправные действия сотрудников представляют собой совокупность общеуголовных и служебных преступлений и носят комплексный характер. Данный фактор существенно осложняет правильную квалификацию действий сотрудников в судебной практике и является неизменным пунктом обсуждения специалистов при анализе качественных особенностей преступности в органах внутренних дел. При анализе обстоятельств совершения преступлений, проведенных в ходе данного исследования, также был установлен тот факт, что более половины (53,1%) случаев превышения власти было связано с фактами совершения вымогательства, равно как и большинство преступлений, квалифицированных как злоупотребление служебным положением, сопровождалось фактами нанесения телесных повреждений различной степени тяжести (68,1%), а также совершением грабежа (24,5%).
В качестве примера подобного преступления может служить случай с капитаном милиции О., старшим инспектором ДПС ГАИ, который ехал в рабочее время на служебной машине, в гражданской форме одежды и с табельным оружием. Болезненно отреагировав на то, что по пути следования его неоднократно обгонял автомобиль марки «Ниссан-Максима», капитан милиции О. оста­новил его и потребовал у водителя документы. В ходе возникшей словесной перепалки сотрудник ДПС избил водителя табельным оружием и ногами, после чего похитил у него 400 дол. США, документы и скрылся с места происшествия.[257]
Говоря об имеющей место внутренней взаимосвязи общеуголовных преступлений и преступлений в сфере служебной деятельности, нельзя обойти вниманием и такой феномен противоправной деятельности сотрудников ОВД, как пытки и жестокое обращение с гражданами. Инициированное рядом правозащитных организаций и поддержанное законодателем, рассмотрение данного феномена лишь недавно привело к закреплению в УК Украины повышения санкций за совершение пыток со стороны должностных лиц правоохранительных органов. Это является одной из причин, по которой статистика МВД абсолютно не отображает указанную категорию, невзирая на многочисленные случаи применения пыток к задержанным лицам. В ходе исследования было обнаружено лишь одно уголовное дело, возбужденное по факту пыток, относящееся к 2001 г. Второй причиной отсутствия в ведомственной статистике каких-либо упоминаний о случаях пыток является именно упомянутый выше комплексный характер противоправных действий сотрудников, что позволяет маскировать факты пыток под другие, менее тяжкие и резонансные правонарушения, чаще всего квалифицируя их как превышение служебных полномочий либо злоупотребление властью.
Подробное же рассмотрение материалов уголовных дел и содержания приговоров судов, вынесенных в отношении бывших сотрудников милиции, показывает, что факты пыток в деятельности милиции не только имеют место, но и являются достаточно распространенным явлением.
К такому же выводу пришли эксперты Комитета по предупреждению пыток Совета Европы (КПП), инспектировавшие Украину на протяжении последних лет, начиная с 1998 г. Во время каждого посещения представители КПП получали многочисленные утверждения задержанных и осужденных граждан различных регионов Украины о применении к ним физической жестокости со стороны оперативных работников милиции. Потерпевшие указывали, в основном, на избиение их ногами, кулаками и резиновыми дубинками. В то же время ряд жалоб касался таких жестоких форм обращения, как электрический шок; удары пистолетом, прижигание зажигалкой; асфиксия в результате надевания противогаза или пластикового пакета на голову заключенного; избиение заключенных в наручниках и подвешенных за руки или ноги (способы известные как «слоник», «ласточка», «попугай»); битье по ступням ног. Во многих случаях жестокость подобного обращения достигала уровня, когда обращение можно квалифицировать как пытки. Жалобы на жестокое обращение касались как момента ареста, так и последующих допросов, при этом практически все потерпевшие указывали на то, что это делалось с целью добиться признания.[258]
Социологический опрос, проведенный в 2001 г. Украинско-американским бюро защиты прав человека, также выявил широкое применение пыток в практике подразделений милиции. Из 869 опрошенных осужденных почти 72% респондентов указали на то, что их били или подвергали пыткам сотрудники правоохранительных органов либо с целью получения показаний, либо для фальсификации материалов следствия. В 81% случаев незаконное насилие применялось на стадии предварительного следствия.[259] Проблема распространенности пыток в милиции не раз становилась темой журналистских расследований, а число обращений граждан к Уполномоченной Верховной Рады по правам человека относительно издевательств и пыток задержанных граждан в 2004 г. превысило 13 тыс. В докладе Уполномоченной Верховной Рады по правам человека 2005 г. Также отмечался тот факт, что за последние 2 года не намечается тенденции к снижению случаев использования незаконных методов ведения следствия и применения пыток.[260]
Авторский анализ судебной практики в отношении 330 сотрудников, осужденных в 2000-2003 гг., показал, что удельный вес противозаконных действий, содержание которых подпадает под определение «жестокое обращение и пытки», составляет в среднем 28%. В остальных 72% случаев преступления сотрудников ОВД не были связаны с формами жестокого обращения с гражданами.
Наиболее часто в изученных материалах встречались случаи избиения граждан (24,9%), психологического издевательства и оскорблений (20,1%), избиения с помощью подручных предметов (13,2%). Гораздо реже применялись такие изощренные способы, как приковывание, подвешивание или связывание задержанных (7,2%), удушение их противогазом (2,4%) и раздевание (1,2%). В судебной практике мы обнаружили 36 таких случаев, что составляет 10,9% от общей массы осужденных сотрудников милиции.[261]
Общее процентное распределение всех фактов, связанных с при­чинением сотрудниками различных подразделений физического ущерба гражданам, выглядит следующим образом (табл. 14).
Таблица 14
Распределение видов незаконного насилия по службам ОВД
Подразделение
Легкие
телесные повреждения
Телесные повреждения средней тяжести
Тяжкие телесные повреждения
Тяжкие
телесные поврежде­ния, повлекшие смерть
Убийство (все виды)
Ранг
Уголовный розыск
25
38,2
27,3
12
11
1
Участковые инспектора
21,7
8,8
18,2
28
11
2
ППСМ
15
14,7
9
8
22
3
ГАИ
13,3
5,9
9
16
0
4
Админ. служба милиции
0
5,9
0
8
11
5
Дежурная часть
1,67
14,7
0
8
11
6
СП «Беркут»
5
0
18
0
0
7
Служба охраны
1,7
2.9
9
8
0
8
КМДН
5
2.9
9
0
0
9
УБНОН
3,3
5.9
0
0
0
10
Анализ показывает, что чаще всего неправомерное применение мер физического воздействия имеет место в работе подразделений уголовного розыска, службы участковых инспекторов, ППСМ и ГАИ. При этом следует учитывать, что причинение физического ущерба в приведенной таблице охватывало все разнообразие случаев – неосторожное обращение с оружием, дорожно-транспортные происшествия, превышение мер необходимой обороны, конфликты на бытовой почве, не связанные со служебным положением сотрудника и т.п.
Для получения более четкой картины мы выделили из приведенного общего количества те 10,9% случаев, которые непосред­ственно относятся к фактам жестокого обращения с задержанными лицами. Соотнося ту или иную службу милиции не только с непосредственным фактом незаконного обращения с задержанными, но и с конкретным видом такого обращения, мы получили следующее распределение (табл. 15).
Таблица 15
Распределение видов пыток и жестокого обращения по службам ОВД
Оскорб­ления
Избиение руками
Избиение подручными предметами
Связывание, сковывание
Удушение противогазом

Раздевание

Ранг

Уголовный розыск
47,7
38,5
45,5
54,2
62,5
75
1
Участковые инспектора
12
16,9
18,2
8,3
12,5
0
2
Дежурная часть
6
4,8
4,5
8,3
0
25
3
УБНОН
6
4,8
9
12,5
12,5
0
4
ППСМ
6
9,6
6,8
4,2
0
0
5
ГАИ
3
9,6
2,3
4,2
0
0
6
Админ. служба
милиции
1,5
1,2
2,3
0
12,5
0
7
КМДН
4,5
3,6
0
4,2
0
0
8
СП «Беркут»
0
3,6
6,8
0
0
0
9
УБЭП
3
2,4
0
0
0
0
10
Служба охраны
1,5
0
0
0
0
0
11
«География» преступности. Исследуя «географию» преступности сотрудников ОВД, т.е. распределение совершенных преступлений по территориальному признаку, мы можем выделить, прежде всего, области и регионы с наиболее высокими абсолютными показателями. В их число входят АР Крым, где за период с 1992 г. по 2003 г. было осуждено 236 сотрудников, г.Киев – 229 осужденных, Донецкая, Луганская, Днепропетровская области с показателями в 204-213 осужденных сотрудников ОВД. Наиболее низкие числа наблюдаются в таких областях, как Ровенская – 40 осужденных сотрудников, Черновицкая – 61 чел., Херсонская – 65 чел., г. Севастополь – 37 чел.
Более масштабная картина представляется при рассмотрении «географии» преступности с учетом предлагаемого рядом авторов разделения территории Украины на 5 регионов:
– Центральный (Житомирская, Киевская, Кировоградская, Черкасская, Черниговская обл., г.Киев);
– Донецко-Приднепровский (Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Луганская обл.);
– Западный (Винницкая, Волынская, Закарпатская, Ивано-Фран­ковская, Львовская, Ровенская, Тернопольская, Хмельницкая, Черновицкая обл.);
– Причерноморский (АР Крым, Николаевская, Одесская, Херсонская обл., г.Севастополь);
– Северо-Восточный (Полтавская, Сумская, Харьковская обл.).[262]
Наиболее криминогенным регионом, исходя из абсолютных цифр, можно считать Западный регион с показателем 798 осужденных сотрудников за 1992–2003 гг. За ним следуют Донецко-Приднепровский (747 чел.), Центральный (673 чел.) и Причерноморский (628 чел.) регионы. Самые низкие показатели имеет Северо-восточный регион – здесь за исследуемый период было осуждено всего 402 чел. Одновременно Западный и Центральный регионы лидируют по абсолютным показателям совершенных насильственных преступлений. На их долю приходится соответственно 27,5% и 22,4% сотруд­ников, осужденных за данный вид преступлений.[263]
Однако абсолютные количественные показатели, не являясь объективным критерием состояния преступности, не дают возможности оценить реальное положение дел в регионах. По этой причине криминологический анализ предполагает обязательное сравнение показателей уровня преступности и коэффициентов (индексов) преступности. В нашем случае более предпочтительным, с точки зрения наличия статистических данных, таковым является коэффициент преступной активности (Кпр.акт), т.е. показатель соотношения количества осужденных сотрудников к общему числу аттестованных сотрудников ОВД в расчете на 1 тыс. человек. С учетом данного коэффициента географическое распределение преступности сотрудников выглядит несколько иначе (табл. 16).
Таблица 16
Распределение регионов по абсолютным показателям и коэффициенту преступной активности персонала ОВД
Регионы
Абсолютное количество
осужденных сотрудников
Кпр.акт
1.
Западный
798
1,4
2.
Северо-Восточный
402
1,3
3.
Донецко-Приднепровский
747
1,2
4.
Причерноморский
628
1,2
5.
Центральный
673
1,1
6.
В среднем по Украине

1,24
Так, если Западный регион остается на первом месте, то второе место занимает уже Северо-Восточный регион (Полтавская, Сумская, Харьковская области), оттесняя области Донецко-Приднепровского региона, в то время как на последнем месте по преступной активности оказывается Центральный регион, несмотря на наличие более высоких абсолютных показателей по сравнению с областями Причерноморского региона.
Аналогичные изменения происходят и при детальном анализе показателей преступной активности применительно к отдельным областям, что наиболее наглядно при рассмотрении каждого региона. В Западном регионе, например, Львовская область при самом высоком количестве осужденных сотрудников занимает среднее положение, поскольку наивысшие коэффициенты преступной активности и в регионе, и в Украине одновременно наблюдаются среди подразделений Тернопольской и Ивано-Франковской областей (табл. 17).
Таблица 17
Показатели преступности для персонала ОВД Западного региона
Западный регион
Абсолютное количество осужденных
сотрудников
Кпр.акт
1.
Винницкая область
86
1
2.
Волынская область
79
1,5
3.
Закарпатская область
81
1,5
4.
Ивано-Франковская область
93
1,69
5.
Львовская область
184
1,45
6.
Ровенская область
40
0,77
7.
Тернопольская область
93
2,08
8.
Хмельницкая область
81
1,24
9.
Черновицкая область
61
1,34
В среднем по Украине

1,24
Сходная картина наблюдается и в Северо-Восточном регионе, где коэффициент преступной активности сотрудников Сумской области ставит ее в пятерку наиболее криминогенных областей Украины, в то время как абсолютные показатели не позволяют это увидеть (табл. 18).
Таблица 18
Показатели преступности для персонала ОВД Северо-Восточного региона
Северо-Восточный регион
Абсолютное количество осужденных сотрудников
Кпр.акт
1.
Полтавская область
112
1,3
2.
Сумская область
154
2,1
3.
Харьковская область
136
0,6
В среднем по Украине

1,24
Наиболее парадоксальная картина складывается в Донецко-Приднепровском регионе, где три из четырех областей – Днепропетровская, Донецкая и Луганская – имеют одни из наиболее высоких абсолютных показателей сотрудников, осужденных за совершение преступлений. Однако при перерасчете их на 1 тыс. аттестованного состава оказывается, что показатели криминальной активности сотрудников Днепропетровской и Донецкой областей не только не являются высокими, но и занимают последние места в целом по Украине. Луганская область является одним из немногих исключений, когда оба упомянутых показателя входят в пятерку наиболее высоких в стране (табл. 19).
Таблица 19
Показатели преступности для персонала ОВД Донецко-Приднепровского региона
Донецко-Приднепровский
регион
Абсолютное количество осужденных
сотрудников
Кпр.акт
1
Днепропетровская область
204
0,88
2
Донецкая область
213
0,73
3
Запорожская область
124
1,42
4
Луганская область
206
1,86
В среднем по Украине

1,24
Подобным исключением является и АР Крым, при этом одновременно следует обратить внимание на достаточно высокий коэффициент преступной активности, присущий личному составу подразделений г. Севастополя, в силу чего Севастополь занимает второе место по криминогенности в Причерноморском регионе (табл. 20).
Таблица 20
Показатели преступности для персонала ОВД Причерноморского региона
Причерноморский регион
Абсолютное количество осужденных сотрудников
Кпр.акт
АР Крым
236
1,76
Николаевская область
119
1,16
Одесская область
171
1,14
Херсонская область
65
0,7
г. Севастополь
37
1,32
В среднем по Украине

1,24
В Центральном регионе одними из «лидеров» как по числу осужденных сотрудников, так и по их удельному весу в расчете на 1 тыс.чел. являются столичные подразделения, подтверждая, тем самым, присущую для общей преступности тенденцию к значительному повышению интенсивности в центрах политиче­ской и промышленно-финансовой активности (табл. 21).
Таблица 21
Показатели преступности для персонала ОВД Центрального региона
Центральный регион
Абсолютное количество осужденных
сотрудников
Кпр.акт
1
Житомирская область
95
1
2
Киевская область
103
1,3
3
г. Киев
229
1,36
4
Кировоградская область
84
0,75
5
Черкасская область
84
1,33
6
Черниговская область
78
0,97
В среднем по Украине

1,24
Рассматривая соотношение совершенных преступлений в зависимости от принадлежности сотрудников к различным службам и подразделениям, можно выделить, прежде всего, подразделения милиции общественной безопасности, на долю которых приходится в среднем 25,5% уголовных дел, возбуждаемых ежегодно по фактам противозаконных действий сотрудников. В общей массе сотрудников ОВД, осужденных в период с 1992 г. по 2004 г., доля представителей милиции общественной безопасности составляет соответственно 24,1%. Приведенные показатели по своему абсолют­ному значению являются наиболее высокими среди остальных служб и подразделений ОВД.
Второе место по абсолютным показателям занимает служба уголовного розыска, где было осуждено за исследуемый период 525 чел., что составило 14,8% от общего числа осужденных сотрудников ОВД Украины. Ежегодно в отношении сотрудников УР регистрируется от 10 до 15% всех уголовных дел, возбужденных по фактам незаконных действий сотрудников ОВД.
Третье место по количеству совершенных преступлений занимает служба охраны, дающая в общей массе 10,9% (387 чел.) осужденных сотрудников. За ней с небольшим отрывом следуют подразделения ГАИ (9,8% осужденных) и служба участковых инспекторов милиции (8,8% осужденных). Наименьшее число возбуждаемых уголовных дел приходится на долю сотрудников УБОП – от 2 до 5% в общей массе ежегодно.
Расчет коэффициентов преступности, тем не менее, показывает, что подразделения УБОП при незначительных абсолютных показателях занимают третье место в Украине по степени криминальной активности сотрудников. Таким же образом дело обстоит и с подразделениями уголовного розыска, чьи показатели, занимая первое место, позволяют иначе оценить основные подразделения и службы ОВД в зависимости от степени их криминогенной опасности (табл. 22).
Таблица 22
Ранжирование основных служб ОВД по коэффициенту преступной активности персонала
Службы
и подразде­­ления
Кол-во
осужденных
сотрудников
% от общего кол-ва осужденных сотрудников ОВД
УР
525
14,8
ООП
856
24,1
УБОП
75
2,1
УИМ
312
8,8
ГСО
387
10,9
ГАИ
348
9,8
следствие
150
4,2
руководство
28
0,8
дознание
32
0,9
УГСБЭП
66
1,9
штаб
80
2,3
КМДН
23
0,6
УБНОН
15
0,4
«Цена» преступности. «Цена» преступности, т.е. объем и характер пря­мого и косвенного экономического и социально-психологического ущерба от преступных посягательств, служит дополнительным политико-качественным критерием, по которому может быть оценена опасность того или иного вида преступности для общества. Прямой ущерб материального характера рассчитывается в денежном эквиваленте и обычно используется при анализе последствий преступлений корыстной направленности. Для агрес­сивно-насильственных преступлений прямой ущерб может быть учтен в виде количества летальных исходов, причиненных потер­певшим телесных повреждений различной степени тяжести, суммы расходов на лечение и выплату пособий по нетрудоспособности. К непрямому ущербу относят средства, затраченные государством на противодействие преступности и денежное выражение негативных социальных последствий преступности.[264] Несмотря на наличие в криминологии различных методик, оценка последствий т.н. «милицейской» преступности встречает существенные затруднения в силу несовершенства судебной и ведомственной статистики, что делает данный вопрос темой отдельного исследования.
А.С. Новаков, например, рассчитывавший цену преступлений, совершенных в сфере служебной деятельности, брал за основу общий размер ущерба, причиненного всей совокупностью преступлений в Украине за 2001 г., что составило сумму в 786,3 млн грн. Учитывая, что удельный вес преступлений в сфере служебной деятельности собственно сотрудников ОВД занимал около 0,02–0,04% от общего количества преступлений в Украине, была получена цифра в 314520 грн. как приблизительный показатель ежегодного ущерба от «милицейской» преступности. При этом указанную сумму с учетом уровня латентности предлагалось увеличить не менее, чем в 10–12 раз, что приводит нас к сумме 3,1–3,7 млн грн. ежегодно.[265]
Однако более точный расчет, на наш взгляд, можно осуществить, исходя из информации, содержащейся в судебных материалах. Проведенный анализ имевшихся в распоряжении автора приговоров судов в отношении 330 бывших сотрудников ОВД позволяет констатировать, что практически в половине случаев (49,85%) потерпевшим был нанесен материальный ущерб, в 48% случаев ущерб носил физический характер; и в 7,2% случаев отдельно был выделен моральный ущерб. При этом компенсация за послед­ний вид ущерба может достигать значительной суммы.
Примером возмещения одного из максимальных по размерам исков по возмещению морального ущерба стал в 2000 г. случай с жительницей Тернопольской области, которая припарковала личный автомобиль возле магазина и, оставив в кабине малолетнего ребенка, отлучилась за продуктами. Сотрудники ДПС ГАИ лейтенант милиции М. и старший сержант милиции К., находясь неподалеку в нерабочее время на служебном автомобиле, незаконно принудили женщину выплатить им 50 грн. в качестве штрафа за нарушение правил парковки без выдачи штрафной квитанции. Потерпевшая, которая являлась на тот момент кормящей матерью, подала заявление на незаконные действия сотрудников милиции, указав, что в результате оказанного давления и грубого обращения у нее пропало молоко. По решению суда сотрудники ДПС выплатили в пользу потерпевшей иск в размере 40 тыс. грн. за возмещение морального ущерба и 50 грн. – за возмещение материального ущерба.[266]
Общий размер ущерба, имеющийся в проанализированных материалах судов за 2000–2003 гг., составил сумму в 757721 грн., при этом в денежном эквиваленте размеры различных видов ущерба распределились следующим образом:
– моральный ущерб – 355300 грн. (48,9%); – материальный ущерб – 190180 грн. (25,1%); – физический ущерб – 93365 грн. (12,4%); – вид ущерба не указан – 118246 грн. (15,6%).
Имея размер ущерба, установленного по приговорам судов, а также количество лиц, осужденных за данные преступления, мы имеем возможность осуществить подсчет как общей суммы ущерба для конкретных категорий преступлений, так и среднюю сумму ущерба, приходящуюся на одного осужденного каждой категории. Кроме того, у нас появляется возможность методом экстраполяции рассчитать предполагаемого масштаба ущерба, причиненного потерпевшим незаконными действиями сотрудников ОВД (табл. 23).
Таблица 23
Размеры реального и предполагаемого материального ущерба для различных видов преступлений сотрудников ОВД (в тыс. грн.)
Сумма ущерба на основании выборки
(в грн.)
Ущерб
в расчете на 1 чел.
Общ. кол-во
осужденных
за 1992-2003 гг.
Предполагаемая сумма ущерба
за 1992–2003 гг.
ДТП
179,323
44,830
400
17,932,000
Злоупотребление властью, превышение служеб­ных полномочий
291,196
6195
1180
7,110,100
Насильствен­ные престу­пления
112,865
11,286
472
5,327,228
Кража, грабеж, вымогательство
47,429
7905
592
4,679,760
Халатность, подделка документов,
служебный подлог
93,322
7776
144
1,119,744
Взяточни­чество
33,586
2099
494
1,036,906
Всего
757,721
7976
3544
28,266,944
Как можно видеть из приведенной таблицы, первые места среди всех видов противоправных деяний занимают, в зависимости от суммы причиненного ущерба, случаи злоупотребления властью и превышения служебных полномочий, нарушения правил безопасности движения, совершение насильственных преступлений. При этом размер ущерба, причиненный в результате ДТП, в расчете на 1 осужденного является самым высоким – 44830 грн., поскольку все проанализированные нами случаи осуждения сотрудников за данный вид преступления заканчивались смертью потерпевших.
Размер предполагаемого прямого ущерба может быть оценен, таким образом, в 2 млн 355 тыс. грн. ежегодно, что с учетом латентности в действительности является более значительной суммой.
Дополнительно к приведенным цифрам нужно также учесть ущерб в виде общего числа летальных исходов и телесных повреждений. Согласно ведомственной статистике МВД Украины, из числа сотрудников на протяжении 1992–2003 гг. было осуждено: за совершение умышленного убийства – 159 чел., за совершение изнасилования – 47 чел., хулиганства – 79 чел., причинение телесных повреждений различной степени тяжести – 187 чел., т.е. 472 чел. Однако при этом следует учитывать следующие моменты. Во-первых, случаи злоупотребления властью практически всегда сопровождаются незаконным нанесением потерпевшему (или нескольким потерпевшим) телесных повреждений. По этой причине факт осуждения сотрудника ОВД за данный вид преступления на практике предполагает наличие, как минимум, одного гражданина, потерпевшего от рукоприкладства или незаконного применения спецсредств. Во-вторых, как было указано выше, факт осуждения сотрудника ОВД за совершение ДТП в судебной практике следует после наступления летального исхода одного из потерпевших. С учетом сказанного, в дополнение к официальным статистическим данным следует прибавить результаты совершенных сотрудниками за 1992–2003 гг. 400 ДТП и 298 случаев злоупотребления властью, повлекших наступление смерти и причинение телесных повреждений соответственно. Таким образом, по самым приблизительным расчетам в результате неправомерных действий сотрудников ОВД за последние 12 лет было причинено:
– смерть потерпевших – 559;
– телесных повреждений различной степени тяжести – 611.
Приведенные расчеты, с учетом размеров непрямого ущерба, наносимого украинскому обществу в результате совершения личным составом ОВД преступлений и иных правонарушений, являются дополнительной аргументацией в пользу необходимости отдельного криминологического изучения данного явления и разработки в связи с этим специальной превентивной политики.
Уровень латентности. Латентность преступлений, как сугубо криминологическая категория, достаточно подробно рассматривалась в работах И.Н. Даньшина, Е.Г. Фроловой, Г.А. Матусовского, А.Г. Кальмана, В.Ф. Оболенцева и на сегодняшний день конструируется на основе двух признаков – неизвестности преступления для правоохранительных органов и его неучтенности в уголовно-правовой статистике. Наиболее полное определение латентной преступности характеризует ее как совокупность фактически совер­шенных, однако не выявленных или не ставших известными правоохранительным и судебным органам преступлений, сведения о которых в связи с этим не находят отображения в официальной уголовно-правовой отчетности.[267]
В работах советского периода имелись достаточно репрезентативные исследования латентной преступности и попытки расчета количественных показателей латентности для различных видов преступлений. В диссертации Р.М. Акутаева, например, приводятся следующие показатели латентности: умышленные убийства и тяжкие телесные повреждения – 30%; грабежи и хулиганство – 30-50%; хищение государственного имущества и должностные преступления (злоупотребление властью, халатность и т.д.) – 50-70%; взяточничество, мелкие кражи, изнасилование, обман покупателей – свыше 70%.[268]
Современная ситуация, естественно, внесла свои коррективы в приведенные показатели. К тому же, расчет уровня латентности ощутимо зависит от методов и качества прикладных методик. Справедлива и позиция криминологов, считающих, что уровень латентной преступности определяется не столько увеличением объема реальной преступности, сколько фактором добросовестной регистрации преступлений сотрудниками правоохранительных органов.[269] По оценкам различных экспертов, в Украине соотноше­ние зарегистрированных и латентных преступлений составляет 1:3, 1:5, а то и 1:10.[270] Исследование, проведенное В.Ф. Оболенцевым в отношении 23 наиболее распространенных в Украине преступлений, показало, что уровень латентности для них находится в достаточно благополучных пределах – в среднем 30%.[271] В то же время нельзя не согласиться с доводами О.М. Литвака, указывающего, что оценка латентности преступлений в сфере хозяйственной деятельности и коррупции не является адекватной, поскольку регистрации подлежит не более 1-2% данных преступлений.[272] Отдельные международные исследования склонны считать уровень выявленных преступлений в пределах не менее 50% от фактически совершенных.[273]
Существование латентной преступности определяется целым рядом факторов. Среди них – специфика отдельных видов преступлений, предполагающих скрытный характер их совершения; целенаправленные усилия субъектов преступления, маскирующих совершаемые преступления под правомерные действия; дистанцированная позиция населения по отношению к правоохранительным органам, основанная на негативном опыте или низком уровне правосознания; страх перед репрессиями со стороны преступника; незаявление о совершенных деликтах, совершенных в ближайшем окружении (например, о насилии в семье); нарушение принципов регистрации преступлений (выборочный прием заявлений граждан, отказ в регистрации ущерба малого или слишком большого размера); слабая работа судов; несоблюдение режима законности в деятельности правоохранительных органов.[274]
Для преступлений же и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками ОВД, характерен более высокий уровень латентности, изначально определяемый спецификой субъекта преступления. Будучи сами ответственными за объективность оценки преступности, сотрудники имеют возможность манипулировать ее показателями, а также использовать профессиональные знания для сокрытия следов преступления. Немаловажен при этом и высокий интеллектуальный уровень правонарушителей для увеличения периода латентности.[275] Высокая степень латентности преступлений в сфере служебной деятельности позволяет отдельным сотрудникам нарушать закон на протяжении длительного периода. Так, один из старших инспекторов МРЭО ГАИ Донецкой обл. с 1996 г. по 1998 г. совершил 133 факта незаконной регистрации, перерегистрации и снятия с учета автомобилей.[276]
В исследовании, проведенном А.С. Новаковым, среди наибо­лее весомых факторов, определяющих повышенную степень латентности преступлений среди личного состава ОВД, указываются также несовершенство методов выявления преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, формальный контроль за деятельностью ОВД, наличие круговой поруки среди сотрудников, забота руководства о ложно понимаемой «чистоте мундира».[277]
Последний фактор часто имеет место в случаях, когда при совершении общеуголовных преступлений руководство подразделений пытается если не скрыть их полностью, то хотя бы завуалировать степень криминализации неправомерных действий подчиненных, представляя совершенные деяния как преступления не общеуголовного порядка, а совершенные в сфере служебной деятельности. С данным фактором связана и широко распростра­ненная в странах СНГ практика увольнения сотрудников по отрицательным основаниям за нарушения законности вместо привлечения их к уголовной ответственности.
Анализ материалов увольнений сотрудников милиции по так называемым отрицательным мотивам, осуществленный С.А. Алтуховым, свидетельствует о том, что приблизительно в 65% случаях выявленные нарушения законности по характеру и степени общественной безопасности ничем не отличались от преступных посягательств, предусматривающих уголовную ответственность.[278] В отечественной практике также имеются подобные случаи. Так, ст. сержант милиции Л., сотрудник спецподразделения ППСМ «Беркут», заступив на дежурство, вместе с напарником отклонились от маршрута и, переодевшись в гражданскую одежду, зашли на 1,5 часа в кафе. Там ст. сержант милиции Л. затеял драку, вышел на улицу для дальнейшего выяснения отношений с неизвестными, после чего был оглушен. Неизвестные скрылись, отобрав при этом у Л. табельное оружие. Последний был уволен из ОВД без последующего возбуждения уголовного дела.[279]
К приведенному перечню факторов можно добавить наличие у сотрудников ОВД широкого спектра властных полномочий, что позволяет реализовывать часть незаконных действий под видом проведения стандартных оперативно-розыскных и процессуальных действий. Данное обстоятельство позволяет скрывать часть противозаконных действий даже от непосредственного руководства, на которое возложена функция внутреннего контроля за поведением подчиненных. Результаты проведенного А.С. Черепашкиным опроса показывают, что попытки сокрытия сотрудниками преступлений становятся известными руководству МВД лишь в 45,8% случаев, а органы прокуратуры знают лишь 24% таких случаев. Для российских органов внутренних дел приблизительный уровень латентности различных правонарушений выглядит следующим образом (табл. 24).
Таблица 24
Латентность отдельных видов преступлений и правонарушений, совершаемых сотрудниками РФ (в %)
Вид деяния
Скрыто от
руководства
Скрыто от
прокуратуры
Взяточничество
80,5
85,4
Незаконное административное задер­жа­ние
71,6
88,8
Превышение должностных полномочий
59
79,7
Злоупотребление должностными полномо­чиями
59
74,3
Халатность
51,3
78,5
Необоснованное привлечение к админи­стра­­тивной ответственности
49,2
54,9
Необоснованное применение спецсредств
38,4
72
Необоснованное применение оружия[280]
38,4
39,2
С.А. Шалгунова в связи с особенностями личности правонарушителей акцентирует также внимание на сложности своевременного выявления сотрудников, склонных к совершению правонарушений в силу неразработанности научно-прикладных методик поведенческой диагностики в криминологии и юридической психологии.[281]
Вполне очевидным является также и тот факт, что повышенному уровню латентности рассматриваемых преступлений способствует поведение потерпевших в виде нежелания обращаться в различные инстанции для защиты своих прав. Несмотря на довольно распространенные факты нарушения законности при проведении обыска жилых помещений (намеренная порча вещей, оскорбительные высказывания, мелкие кражи и незаконное изъятие), в материалах служебных проверок почти не встречаются жалобы граждан в отношении указанных действий сотрудников. Наиболее распространенными причинами такой позиции является нежелание быть втянутым в уголовный процесс, боязнь преследования и мести со стороны сотрудников ОВД, наличие судимости, неверие в помощь правоохранительных органов, не­жела­ние огласки.
Внешние обстоятельства совершения преступлений. Как было установлено в результате изучения указанных выше материалов служебных проверок и приговоров, подавляющее большинство (78,6%) неправомерных действий в отношении граждан сотрудники ОВД совершили в рабочее время. Однако для отдельных видов преступлений имеются свои особенности.
Все случаи изнасилования приходятся на внеслужебное время, половина из них были совершены в период с 18.00 ч. до 01.00 ч. На этот же период приходится и большинство случаев ДТП – 61,5%. В общей массе преступлений велика доля причинения тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, которые также были совершены в нерабочее время (41%), при этом 47,8% из них приходятся на вечернее и ночное время.
Промежуток времени с 18.00 ч. до 01.00 ч. в целом является наиболее криминогенным. Именно в этот период суток, когда ослабевают формы внутриведомственного контроля, сотрудниками, находящимися преимущественно при исполнении служебных обязанностей, были совершены практически все случаи грабежа, 58,3% случаев причинения ущерба в силу неосторожного обращения с оружием. На этот же период времени суток приходится до одной трети совершенных краж и фактов пособничества преступникам, причинения гражданам легких и средней тяжести телесных повреждений.
Распределение противоправных действий, произведенное в зависимости от места их совершения, дополнительно подчеркивает необходимость усиления контроля за действиями личного состава на рабочих местах, поскольку факты пособничества преступникам в 69,2% случаев реализовывались непосредственно в служебных помещениях ОВД, равно как и факты взяточничества (65,2%). Достаточно тревожным является и показатель тяжких и средней тяжести телесных повреждений – в 63,6% и 57% случаев соответственно они также были причинены в служебных помещениях подразделений, что косвенно указывает на имеющую место практику незаконного применения мер физического воздействия к задержанным и арестованным лицам.
Преступления и иные правонарушения сотрудников в общей совокупности в 72,3% случаев были совершены в городской местности и в 26% случаев – в сельской. Данная пропорция справедлива почти для всех видов исследованных видов преступлений, за исключением случаев совершения убийства, ДТП и краж, которые примерно поровну распределяются между городской и сельской местностью. В 50,7% случаев противоправных действий были совершены сотрудниками в форме как атрибуте ведомственной принадлежности, даже в случаях совершения грабежей и краж.
Состояние алкогольного опьянения правонарушителя характерно, как правило, для тяжких преступлений и преступлений, повлекших летальный исход. Так, состояние опьянения было установлено в 66,7% случаев совершения изнасилования, 50% – неосторожного обращения с оружием, 48% случаев – причинения тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, 30% – соверше­ния ДТП и 33,3% умышленного убийства.
Групповой характер совершения противоправных действий прослеживается в 46,5% изученных материалов. Наиболее высокий уровень преступлений, совершенных при наличии сообщников, относится к таким категориям, как изнасилование (83,3%), грабеж (66,7%), причинение телесных повреждений различной степени тяжести (60,6%), незаконное изъятие вещей и материальных ценностей (58,3%). В качестве сообщников при этом чаще всего выступают непосредственные коллеги из того же отдела или подразделения, и только в единичных случаях сообщниками являлись сотрудники прокуратуры, таможни, гражданские лица, не имевшие отношения к правоохранительным органам. При этом в 34,5% сообщниками были коллеги, равные по статусу и служебному положению, в 8% случаях сообщниками были подчиненные и в 6,3% случаях – непосредственные начальники правонарушителей. Последняя категория сообщников встречается в такого рода преступлениях, как изнасилование (16,7%) и причинение телесных повреждений различной степени тяжести (11,4%).
Наличие свидетелей совершаемых противоправных действий также имеет немаловажное значение, учитывая тезис о повышенной латентности «милицейских» преступлений. Как было установлено, только в 34% случаев свидетели отсутствовали или не были установлены. В остальных ситуациях наличие свидетелей со стороны граждан и сотрудников ОВД встречается с одинаковой частотой. Исключение составляют лишь такие виды противозаконных действий, как фальсификация документов и причинение тяжких телесных повреждений, свидетелями которых в 3–4 раза чаще становятся сотрудники ОВД, нежели граждане.
Использование табельного оружия, спецсредств и служебного положения при осуществлении противоправных действий также должно учитываться как дополнительный оценочный критерий при анализе преступлений сотрудников ОВД. Как следует из материалов проверок и приговоров судов, незаконное использование табельного оружия имело место, в основном, при случаях неосторожного обращения с оружием (70,8%) и умышленного убийства (88,9%). Спецсредства использовались чаще всего при причинении тяжких телесных повреждений (54,5%), а также легких и средней степени тяжести телесных повреждений (33%). Обращает на себя внимание общая высокая частота использования служебного положения (52,6% случаев) при совершении преступлений, особенно таких, как кража и грабеж (66,7%), изнасилование (50%).
Характеристика обстоятельств совершения преступлений не может считаться полной без рассмотрения особенностей статуса потерпевшего и его поведения, хотя следует оговориться, что такие сведения, как род занятий потерпевшего, состояние алкогольного опьянения отсутствуют в ведомственной статистике и встречаются примерно в 50% приговоров судов, а информация о наличии у потерпевших судимости отсутствовала в 77% изученных материалов. Остальные характеристики – содержание поведения потерпевшего, использование им оружия, его статус как подозреваемого – были получены в результате детального изучения материалов служебных проверок.
В своей совокупности потерпевшие по своему роду занятий представлены категориями рабочих и частных предпринимателей (19% и 13,3% соответственно), студентов (10,8%). Последние, чаще всего становятся жертвами противоправных действий со стороны сотрудников ОВД в случаях совершения ими изнасилований (50%), причинения тяжких телесных повреждений (36,4%), грабежей и убийств (по 33%), ДТП (23%). В отношении представителей рабочих специальностей незаконные действия совершаются, в основном, при вымогательстве (30,3%), умышленном убийстве (22,2%), причи­нения телесных повреждений различной степени тяжести (20,5%), неосторожном обращении с оружием (17,6%). Частные предприниматели как потерпевшие встречаются при совершении в отношении них краж (77,8%), финансовых махинаций (66,7%), фальсификации документов (21%), незаконного изъятия вещей и материальных ценностей (21,7%), вымогательства (19,1%). Сотрудники ОВД выступают в качестве потерпевших преимущественно в случаях неосторожного обращения с оружием (17,6%) и умышленного убийства (11,1%).
При оценке всей совокупности обстоятельств поведение потерпевших может быть оценено как провоцирующее примерно в половине случаев (49,5%) и как нейтральное – в 32% случаев. Высокий уровень случаев провоцирующего поведения потерпевших встречается при совершении изнасилования (66,7%), причинения легких и средней тяжести телесных повреждений (58%), умышленного убийства (55,6%), вымогательства (53,9%). При этом в большинстве случаев (86,4%) наблюдался исключительно мирный характер провоцирующего поведения, без использования потерпевшими огнестрельного и холодного оружия, подручных средств, попыток физического противодействия сотрудникам ОВД.
58,2% потерпевших являлись подозреваемыми в совершении преступлений и именно этим было обусловлено незаконное применение к ним мер физического воздействия, о чем было сказано выше при анализе ситуаций пыток и жестокого обращения. На это указывает статус подозреваемых в 70,8% случаев причинения им телесных повреждений различной степени тяжести, тяжких телесных повреждений, повлекших смерть (36%). Факты вымогательства и незаконного изъятия материальных ценностей также преимущественно осуществлялись в отношении подозреваемых граждан – в 68,5% и 65,2% случаях соответственно, равно как и фальсификация документов – 61,9% случаев.
Обстоятельством, облегчающим реализацию незаконных действий сотрудников ОВД, является и состояние алкогольного опьянения потерпевших, что характерно, прежде всего, при совершении преступлений, повлекших тяжкие последствия – изнасиловании (100%), неосторожном обращении с оружием (41,2%), причинении тяжкого телесного повреждения, повлекшего смерть (32%).
Интересно, что при оценке степени влияния совокупности факторов, обуславливающих совершение преступлений, сотрудники ОВД указывают, что взяточничество, например, является, по их мнению, результатом преимущественно внешних факторов (материальная нужда, давление со стороны руководства, провокация со стороны потерпевшего). Хотя большая часть преступлений достаточно объективно признается опрошенными как действие факторов исключительно внутреннего порядка – убеждений и намерений индивида (табл. 25). Более подробно об этом будет сказано в разделе, специально посвященному детерминации.
Таблица 25
Распределение ответов на вопрос: «Как Вы думаете, под влиянием каких факторов совершается большинство следующих преступлений?»
Под влиянием факторов внешнего порядка
Под влиянием факторов внутреннего
порядка
В силу случайных обстоятельств
Получение взятки
86,5
9,4
4,1
Вымогательство взятки
59,4
35,3
5,3
Умышленное убийство
13
39
48
Грабеж
26
50,3
23,7
Кража
30,8
49,1
20,1
Изнасилование
7,7
61
31,3
Незаконные действия
в отношении задержанных или арестованных
35,5
42
22,5
Злоупотребление
служебным положением
43,8
43,8
12,4
ДТП по собственной вине
3
14,2
82,8
Служебный подлог
30,8
45,5
23,7
Халатность
13,1
36,3
50,6
Подводя итоги любого прикладного исследования, исследователи всегда задаются вопросом о специфичности либо универсальности выявленных ими фактов и феноменов. Ответ на данный вопрос является достаточно простым, если в научном распоряжении имеются результаты исследований сходных направлений, существует унифицированная система измерений и оценки результатов, что значительно облегчает проведение последующего сравнительного анализа. Язык точных дисциплин оказывается в этом случае универсальным языком научного общения представителей различных академических школ разных стран. Крими­нологические же исследования, невзирая на широкое использование достаточно точного инструментария прикладной математики, зачастую лишены привилегии точных наук быть полностью сопоставимыми. Причиной тому служат различные оценочные критерии, используемые по усмотрению авторов, оригинальность подходов при диагностике и анализе изучаемых криминогенных процессов, разнообразие исследуемых объектов, на которых концентрируется внимание ученых. При сопоставимости результатов криминологической характеристики преступлений появляются и такие проблемы, как национальные различия в закрепляемых законодателем составах преступлений, несовпадение форм статистического учета по линии уголовной юстиции, особенности использования оценочно-правовых дефиниций.
Криминологическая оценка преступлений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, испытывает все перечисленные трудности, когда речь идет о сравнительном анализе масштабов исследуемых негативных явлений. Изложенные выше количественно-качественные показатели по вполне очевидным причинам не сопоставимы, например, с имеющимися в наличии статистическими данными США и Великобритании. Возможным объектом для сравнительного анализа текущей криминогенной обстановки в органах внутренних дел Украины могла бы стать соответствующая ведомственная статистика стран СНГ. Однако здесь, кроме вопроса о доступности и открытости подобных материалов, дополнительно возникает проблема малоизученности такого явления, как преступность личного состава ОВД. На сегодняшний день только российская криминология может говорить о активной разработке данного направления, что и делает работы российских авторов пока что единственным источником для проведения сравнительного анализа. Этому способствует также схожесть законодательной и правоприменительной практики наших стран.
Изучение российских источников показывает, что в Украине и России с 1998 г. наблюдается общая тенденция к снижению уровня преступности в расчете на 1 тыс. населения. По данным А.Н. Варыгина, уровень преступности среди личного состава ОВД РФ в 2002 г. составлял 3,1 преступлений на 1 тыс. аттестованного состава, т.е. был в 5,6 раз ниже, нежели в целом уровень преступности по стране (табл. 26).[282]
Таблица 26
Сравнительные показатели преступности в Украине и Российской Федерации
Уровень преступлений в ОВД (на 1тыс. аттест. состава)
Уровень преступленийв стране (на 1 тыс. населения)
1998
2002
1998
2002
Украина
1,14
0,46
11,5
9,3
Российская
Федерация
3,5
3,1
21,5
17,7
Криминогенная обстановка в подразделениях ОВД Украины выглядит значительно более благоприятной, поскольку даже во времена всплесков криминальной активности уровень, совершаемых в Украине преступлений не достигал и половины российских масштабов. Этим, возможно, объясняется и гораздо больший разрыв (10-20-ти кратный) между показателями общей преступности в стране и преступности среди сотрудников ОВД Украины (рис.22).
Тем не менее, структура т.н. «милицейской» преступности в обоих государствах имеет ряд сходных черт. Во-первых, это касается соотношения общеуголовных и служебных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД. Если в России на 45% общеуголовных преступлений приходится 55% преступлений в сфере служебной деятельности, то для Украины данная пропорция за весь период с 1992 г. по 2005 г. составляет соответственно 48,6% и 51,4% преступлений. При этом по результатам последних лет соотношение указанных видов преступлений претерпело существенные изменения и сегодня общеуголовные преступления занимают только 27% в общей массе уголовно-наказуемых деяний, совершенных сотрудниками ОВД Украины.
 
Рис. 22. Сравнительные показатели преступности в Украине и в подразделениях ОВД в расчете на 1 тыс. чел.
Во-вторых, как и российская правоохранительная система, украинские органы внутренних дел сегодня имеют дело с новыми, активно развивающимися формами противоправной деятельности в виде организованной «милицейской» преступности, скрытой предпринимательской деятельности, сознательного предательства интересов службы из корыстных побуждений, участия ряда сотрудников в незаконном обороте наркотиков и оружия. И хотя официальные цифры указанных видов преступной деятельности незначительны – в среднем по 2-3% для Украины и РФ, однако их существование вызывает серьезный общественный резонанс и обеспокоенность руководства МВД.
В-третьих, удельный вес отдельных видов преступлений в структуре общеуголовной и служебной преступности РФ и Украины практически одинаков (табл. 27). Сравнивая приведенные в российских исследованиях статистические данные с аналогичным периодом развития украинских органов внутренних дел, нельзя не заметить, что первые места в обоих государствах среди категории общеуголовных преступлений занимают случаи совершения ДТП и краж, а среди служебных преступлений – случаи превышения служебных полномочий, взяточничества и злоупотребления властью.[283]

Таблица 27
Сравнительные показатели преступности в Украине и РФ в расчете на 1 тыс. сотрудников (1999–2000 гг.)
РФ
Украина
Общеуголовные преступления
1.
Умышленное убийство
3,4
17
2.
Причинение телесных повреждений
5
10,9
3.
Изнасилование
1,7
0
4.
Кража
9,8
17,6
5.
Разбой
2,6
6,7
6.
Грабеж
3,1
3
7.
Хулиганство
7,7
5,5
8.
ДТП
23,1
23
Преступления в сфере служебной деятельности
1.
Злоупотребление властью
17,4
19,4
2.
Превышение служебных полномочий
44,9
48,5
3.
Взяточничество
24,2
24,1
4.
Халатность
4
5,9
5.
Служебный подлог
5,7
2
Выявленные тенденции демонстрируют, на наш взгляд, не столько тождественность внутренней экономико-политической ситуации в соседних государствах, сколько универсальность проблем, возникающих в системе правоохранительных органов в ходе реализации принципа законности и соблюдения прав граждан, о чем отчасти свидетельствуют результаты приведенного выше обзора деятельности полицейских подразделений Западной Европы и США.

3.3 Характеристика личности сотрудников ОВД, совершивших преступления и иные правонарушения

Личность преступника, как основная категория криминологии, без рассмотрения которой невозможно объяснить причины преступного поведения, в теоретическом плане исследована достаточно полно. История криминологии является, по сути, хронологией развития взглядов ученых на сущность виновного поведения и тех движущих сил, в силу которых индивид ставит себя вне круга установленных обществом правил. Несмотря на существующие разногласия по поводу того, что именно считать личностью преступника и стоит ли вообще выделять данный термин в самостоятельную категорию, мы не можем отрицать тот факт, что сегодня в криминологии вряд ли найдется другое понятие, которое с такой же емкостью обозначало бы личность индивида, преступившего закон.
Личность преступника характеризуется несколькими группами признаков, среди которых обычно выделяют: социально-демографические признаки; личностно-ролевые свойства; социально-психологические качества; черты правосознания и морали; психические отклонения и аномалии; уголовно-правовые признаки.[284] В данном исследовании характеристика личности преступника проводится, прежде всего, с учетом ранее рассмотренных уголовно-правовых признаков, т.е. с выделением групп лиц, совершивших различные виды общеуголовных и служебных преступлений. Такую категорию признаков, как психические аномалии и отклонения, мы вынуждены исключить из рассмотрения, поскольку в изученных материалах либо отсутствовали результаты психолого-психиатрической экспертизы, либо ее результаты указывали на отсутствие каких-либо отклонений в психическом развитии подсудимого, что частично объясняется изначально тщательным отбором лиц при поступлении на службу в ОВД.
Представляемая социально-демографическая характеристика личности правонарушителя из числа сотрудников ОВД базируется на трех источниках. Первый из них является результатом обобщенного анализа, проведенного автором в 1998 г. в отношении личных дел 232 осужденных УИН-91 из числа бывших сотрудников ОВД. Вторым источником является анализ характеристик личности 330 сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности на протяжении 2000–2003 гг. И наконец, третьим источником являлись статистические данные ДВБ ГУБОП МВД Украины, где с 2001 г. отражаются основные характеристики личности сотрудников правонарушителей (возраст, образовательный уровень, стаж службы и т.п.). Приводя все полученные данные к единому знаменателю, мы можем говорить о возможности выделения отличительных социально-демографических особенностей, характеризующих различные категории правонарушителей.
Общий стаж службы в ОВД примерно у 67% правонарушителей остается достаточно высоким – от 6 до 10 лет, что фиксируется во всех источниках статистических данных. Несмотря на видимое преобладание в большинстве категорий преступлений именно молодых сотрудников, удельный вес лиц, прослуживших в органах внутренних дел менее 6 лет, все же остается незначительным – со стажем от 3 до 5 лет насчитывается только 13% правонарушителей и еще 7,5% имели стаж службы от 1 года до 3 лет.
В данной ситуации нет парадокса – первые 4–5 лет службы в ОВД для большинства (до 74% от выборки) правонарушителей приходятся на получение специального образования, после чего следует приблизительно годичный период адаптации к специфике работы в конкретном подразделении. В целом среди осужденных сотрудников насчитывалось 30% лиц, имеющих среднее специальное образование, 29,3% – имеющих высшее неюридическое и 14,6% – высшее юридическое образование.
Если посмотреть на распределение правонарушителей в зависимости от длительности их пребывания в должности, то ситуация проясняется еще больше – 63,5% осужденных сотрудников работали в должности 1–3 года, т.е. проходили период профессионального становления, еще 14% были только назначены на должность и находились на стадии первичной адаптации. И только пятая часть правонарушителей (22,4%) имела стаж пребывания в должности свыше 3 лет.
Среди общей массы бывших сотрудников, осужденных за совершение преступлений, наиболее значительная часть (41,4%) принадлежала к лицам, имевших звания прапорщика, лейтенанта и старшего лейтенанта милиции. Сотрудники со званием капитана и майора милиции составляли 28% от общего числа осужденных. Доля рядового и сержантского состава среди правонарушителей также значительна – 27,3%.
Дополнительное распределение правонарушителей с учетом занимаемой должности и возрастных групп показывает незначительное общее доминирование лиц в возрасте от 26 до 30 лет над представителями других групп (табл. 28).
Таблица 28
Распределение правонарушителей с учетом занимаемой должности и возраста (в %)
Должность
Возрастная категория
20–25 лет
26–30 лет
31–40 лет
старше 40
Стажер
50
50
0
0
Милиционер, кинолог
45,2
38,1
16,7
0
Командир отделения, взвода
14,3
35,7
50
0
Дежурный, помощник дежурного
18,2
45,5
27,3
9
Оперуполномоченный, старший оперуполномоченный
34,6
33,7
28,7
3
Участковый, старший участковый
26,9
36,5
34,6
1,9
Следователь, старший следователь
23,5
52,9
23,5
0
Инженер, эксперт
0
75
25
0
Инспектор, старший инспектор
19
42,8
33,3
4,8
Зам.нач. РО, УМВД
1
6
52,6
40,4
Всего
26,2
35
31,7
7
Полученное распределение в отношении лиц рядового состава частично подтверждает результаты российских авторов, указывающих, что наиболее криминогенным периодом службы в российской ППСМ является срок от 3 до 6 лет. На этом этапе у многих рядовых сотрудников формируется стереотип мышления, согласно которому сам сотрудник представляет себя опытным милиционером, знающим законы и нормативные акты для привлечения любого гражданина к административной ответственности. Одновременно у многих появляется высокомерие, вызванное сознанием своего опыта и продолжительностью работы в подразделении.[285]
Семейное положение бывших сотрудников можно охарактеризовать в целом как социально благополучное. Большинство осужденных сотрудников (69,2%) на момент совершения преступления были женаты и имели детей. Холостяков и разведенных насчитывалось 23,8% и 6,6% соответственно.
Рассматривая группу сотрудников, совершивших агрессивно-насильственные преступления, следует выделить из общей массы категорию лиц, занимавших должности милиционеров и относившихся к рядовому составу ОВД – на их долю приходится 25% совершенных убийств, 21,6% – причиненных телесных повреждений и 37,6% изнасилований (приложение 2). Второй по частоте совершенных убийств и причиненных телесных повреждений является должность участкового инспектора милиции с удельным весом 30% и 21,6% соответственно. Третье место по степени распространенности занимают оперуполномоченные, совершившие 14,7% убийств, 33,3% изнасилований и причинившие 18,1% телесных повреждений. Высок в последней категории преступлений удель­ный вес инспекторов различных служб, принимавших участие в 25% изнасилований и 16,7% причинения телесных повреждений. Среди лиц, осужденных за насильственные преступления, обращает на себя внимание высокий удельный вес (до 50%) холостых и разведенных сотрудников, при этом у 71,4% насильников имелись собственные дети.
Наиболее криминогенной в группе лиц, совершивших насильственные преступления, является самая младшая категория сотрудников в возрасте от 20 до 25 лет, имеющих стаж службы в ОВД 1-3 года. Представителями данной категории было совершено 66,7% изнасилований, при этом преступления были совершены исключительно сержантами и прапорщиками милиции. На долю сержантского состава приходится 83,3% всех изнасилований, на долю прапорщиков – остальные 16,7%.
На этот же возрастной диапазон (20-25 лет) приходится в среднем 41% всех случаев причинения тяжких и средней тяжести телесных повреждений. Среди лиц, незаконно причинивших гражданам телесные повреждения различной степени тяжести, доминируют лица сержантского состава (31%), лейтенанты и старшие лейтенанты милиции (20,7% и 17,5% соответственно). 63,2% из них имели общий стаж службы в ОВД от 5 до 10 лет. В случаях совершения убийства доминирующая часть правонарушителей равномерно представлена категориями 26–30 лет и 31–40 лет (по 33,3% случаев) со стажем службы 5–10 лет, при этом 55,5% всех убийств были совершены лицами сержантского состава и прапорщиками милиции.
Для общеуголовных преступлений корыстной направленности присуще схожее распределение. В 40,8% случаев данные преступления были совершены рядовым составом на должностях милиционеров, в 24,4% – оперуполномоченными различных служб и в почти одинаковой пропорции (11%) – участковыми инспекторами милиции и начальниками горрайотделов и отделений. В 66,7% грабежей было совершено преступниками в возрасте от 20 до 25 лет, все из которых являлись рядовыми и сержантами милиции со стажем службы в ОВД от 1 года до 3 лет. В 41,7% краж и иных хищений было совершено лицами от 31 года до 40 лет, в 41,7% относившихся к сержантскому составу милиции. Доля неженатых и разведенных среди категории корыстных преступников, осужденных за совершение кражи и грабежа заметно высока – 58%.
В категории служебных преступлений в виде злоупотребления властью и превышения служебных полномочий первое место занимают оперуполномоченные с удельным весом 26%, за ними следуют рядовые милиционеры (24,2%) и участковые (14,1%). Факты превышения служебных полномочий приходятся, в основном на возрастную категорию сотрудников от 26 до 30 лет (41%), в то время как злоупотребление властью с одинаковой частотой (36%) допускают лица от 26 до 30 лет и от 31 до 40 лет. Стаж службы в ОВД для 27% правонарушителей составил 3-5 лет, для 38% – более 5 лет.
В ситуациях допущения халатности, совершения служебного подлога доля оперуполномоченных также является доминирующей (24%), однако второе и третье места занимают участковые и начальники горрайотделов с удельным весом 21,7% и 16,2% соответственно. Случаи проявления халатности в 40% приходятся на младшую возрастную категорию (20-25 лет), из которых 50% право­нарушителей были сержантами милиции, остальные – лейтенанты, старшие лейтенанты и капитаны милиции (по 12,5%). У 74% право­нарушителей стаж службы при этом был в пределах от 3 до 10 лет.
Факты совершения подлога преимущественно (41,7%) совершают лица в возрасте от 31 года до 40 лет, имеющих звания от старшего лейтенанта до майора милиции (в среднем по 28% каждой категории) и стаж службы в ОВД от 5 лет и выше (74%).
По фактам взяточничества и коррупции были осуждены также преимущественно оперуполномоченные (27,2% случаев) и с некоторым отрывом в удельном весе – инспектора различных служб (16,8%) и участковые (15,2%). Их возраст практически равномерно представлен двумя группами – от 26 до 30 лет (36%) и от 31 года до 40 лет (38%) со стажем службы в ОВД не менее 3 лет. В 26,6% правонарушителей имели звание сержантов и прапорщиков милиции, 30,8% – звание старшего лейтенанта милиции.
Участниками ДТП с летальным исходом потерпевших наиболее часто оказывались сотрудники ОВД, занимавших должности инспектора (42,8%), милиционера (39,3%) и оперуполномоченного (32% случаев). Среди правонарушителей данной категории преобладают представители возрастной группы от 31 года до 40 лет (57%), имевших, в основном, звания сержанта (53,8%), лейтенанта и майора милиции (по 15,4%) со стажем службы от 5 лет и выше (76,8%). Как отличительную особенность следует выделить высокий уровень среди коррупционеров и лиц, совершивших ДТП, семейных людей (81% и 78% соответственно), имевших по одному и более детей, что заметно превышает средний показатель для исследуемой выборки (69%).
Относительно среднестатистического сотрудника-правонаруши­теля в ходе исследования было установлено, что среди жизненных ценностей ведущее место занимают преимущественно категории корысти, выраженные в достаточно умеренной, средней степени. Это, прежде всего, «благополучие семьи» (48% опрошенных); «деньги» (38,9%); «власть» (31,8%); «собственное благополучие» (29,2%); «полезные связи, карьерный рост» (24,7%). Значительно более низкое рейтинговое место занимают ценности, связанные с трудовой дисциплиной, задачами и содержанием служебной деятельности, интересами других людей.
Одна из категорий сотрудников, однако, обращает на себя внимание степенью отклонения в сфере жизненных ценностей. Речь идет об участковых инспекторах милиции, большинство из которых среди наиболее значимых ценностей своей деятельности указали «власть» (70%), «деньги» (60%), «полезные связи, карьерный рост» (50%).[286]
В мотивационной сфере сотрудников ОВД также доминируют преимущественно корыстные мотивы. Так, в числе наиболее весомых мотивов, определяющих их выбор профессии и содержание служебной деятельности, сотрудники указывают желание улучшить материальное положение (27,9% опрошенных), получать особое уважение со стороны окружающих (27,3%), желание иметь властные полномочия (25,3%), жажду острых впечатлений (20,1%).
У сотрудников, осужденных за совершенные агрессивно-насиль­ственные преступления, а также за случаи злоупотребления властью и превышения служебных полномочий, становится более заметна тенденция к авторитарности и исключительности – первые места среди ведущих мотивов служебной деятельности занимают необходимость ощущения власти и особого уважения со стороны окружающих (около 40% опрошенных).
Рассматривая вопрос мотивации противоправных действий, необходимо указать, что в настоящее время в криминологии существует весьма ограниченное число работ, посвященных рассмотрению мотивационной сферы правонарушителей из числа сотрудников ОВД. Поскольку тема преступности в правоохранительных органах получила свое оформление только в начале 1990-х гг., перечень работ, где сделаны попытки классифицировать мотивы преступлений, насчитывает немногим более десятка диссертационных исследований.
В основном это работы российских авторов, в части из которых результаты исследований, к сожалению, представлены на уровне эмпирического накопления фактов, без последующей систематизации и абстрагирования, что не позволяет принимать их для дальнейшего научного анализа. К таковым можно отнести работы Н.В. Тарасова и К.А. Прохорова, где авторы выделяют практически сходный перечень ведущих мотивов противоправной деятельности сотрудников, включающий в себя следующие категории:
– пример друзей, сослуживцев (39,8% случаев);
– уверенность в безнаказанности (27,4%);
– отсутствие должного контроля (18,6%);
– незнание закона (3,6%);
– необходимость обеспечения прожиточного минимума семьи (2,7%);
– корысть (1,8%);
– стремление завоевать авторитет (1,8%);
– «не было другого выхода» (1,8%);
– месть, ревность (0,9%);
– финансовые проблемы (0,9%);
– «не считал нужным соблюдать закон» (0,9%).[287]
Очевидно, что такие категории, как «необходимость обеспечения прожиточного минимума семьи», «финансовые проблемы» и «корысть» являются обозначениями одного и того же корыстного мотива и могут быть без ущерба для целей исследования объединены именно под таким названием. Среди приведенных дефиниций серьезные возражения встречают «уверенность в безнаказанности», «отсутствие должного контроля», «незнание закона», которые являются скорее факторами, способствующими совершению преступления, нежели собственно мотивами. Весьма проблематично отнесение к категории мотивов и таких, как «не было другого выхода», «стремление завоевать авторитет», «не считал нужным соблюдать закон». На наш взгляд, к последним категориям более применим термин «мотивировка», под которым в криминологии понимается «рациональное объяснение субъектом преступления своего поведения, обстоятельств, побудивших его к выбору данного действия».[288] Однако для криминологического исследования требуется не только перечисление причин поведения в том виде, как их указывают респонденты во время опроса, но и философско-аналитическая работа авторов по осмыслению и обобщению полученных данных.
Вторая и большая часть работ представляет собой результат постепенной трансформации общепринятого в криминологии деления мотивов противоправного поведения, предусматривавшего выделение групп идейных (политических), корыстных, насильственно-эгоистических, анархистско-индивидуалистических, легкомысленно-безотчетных и трусливо-малодушных мотивов.[289] Одно из первых исследований в области «милицейской» преступности, принадлежащее А.А. Купленскому, несколько видоизменило указанный перечень, дополнив его т.н. «мотивами профессиональной пассивности».[290]
Однако достаточно самостоятельная классификация мотивов противоправного поведения, связанного с исполнением служебных обязанностей, впервые появилась только в 1998 г., представленная Ю.А. Мерзловым. В ней автором выделяются такие мотивы, как карьеристские, ведомственно-корпоративные, статусно-исполнительские, служебно-корыстные, идейные.[291] Предложенная классификация практически без изменений до сих пор встречается в работах других авторов.[292]
Идея выделения в качестве самостоятельной категории мотивов служебной деятельности получила свое развитие в работе С.А. Алтухова, который выделил соответствующие типы «преступников-службистов»: «азартные силовики», «взяточники», «карьеристы». Кроме того, С.А. Алтуховым были предложены к рассмотрению два типа сотрудников, совершивших общеуголовные преступления – «случайный» тип и «оборотни». Последняя категория, имеющая не вполне удачное популистское название, включала лиц, совершающих общеуголовные преступления без использования возможностей службы и должностных полномочий, среди которых автором весьма сжато описывался корыстный и насильственный типы преступников.[293]
Несколько иное разделение мотивов предлагает А.Н. Варыгин, выделивший мотивы «профессиональных» и общеуголовных преступлений, при этом последняя категория автором практически не была раскрыта и осталась декларативной. Среди наиболее распространенных мотивов «профессиональных» преступлений были указаны «службистские» (карьеристские мотивы; стремление выглядеть профессионалом; нежелание портить отношения с коллегами) и корыстные, имеющие удельный вес 43,7% и 20,3% соответственно. Далее с большим отрывом следуют мотивы насилия (месть, стремление показать чувство превосходства) и конформистские (пример сослуживцев), имеющие удельный вес от 4,7% до 8,5%.[294]
Отдельное место среди указанных работ занимают классификации мотивов служебных преступлений, предложенных украинскими исследователями. В 2003 г. А.С. Новаков предложил рассматривать мотивы служебных преступлений как совокупность ведомственно-корпоративных, корыстно-преступных, морально-деформированных и ситуативных мотивов.[295] Не возражая в целом против логики построения такой классификации, следует все же отметить, что слово «ситуативные» применительно к мотиву в большей степени характеризует скорость развития и реализации какого-либо мотива, нежели его смысловое содержание. Вызывает также замечание использование чрезмерно общей формулировки «морально-деформированные мотивы», под которую с одинаковым успехом могут подпадать те же корпоративные либо корыстно-преступные мотивы.
Категория корыстных мотивов в свое время была тщательно рассмотрена в диссертационной работе С.А. Шалгуновой, посвященной проблемам взяточничества и коррупции в ОВД. Условно автором было проведено разграничение корыстных побуждений взяточников на шесть подгрупп мотивов:
– жажда накопления денег и материальных ценностей;
– стремление к достижению материального комфорта и благополучия, позволяющего считать себя «не хуже других людей»;
– потребность в алкоголе, стремление к легкому, беззаботному существованию;
– удовлетворение материальной необходимости «служебного характера» – желание угодить начальнику, поддержание необходимых для работы деловых и неформальных связей;
– удовлетворение насущных материальных проблем семейно-бытового характера для приобретения одежды, лекарств, ме­бели;
– совершение коррупционного деяния для получения острых ощущений, когда важен не столько результат (личное обогащение), сколько само переживание ситуации риска.[296]
В данной работе, равно как и в исследованиях С.А. Алтухова и А.Н. Варыгина, как нельзя более заметно прослеживается наметившаяся в последнее время тенденция к поиску специфических мотивов преступлений сотрудников ОВД, «привязки» определен­ных групп мотивов к отдельным видам «милицейской» преступности. Продиктованная стремлением эмпирического познания столь нового для отечественной криминологии явления, данная тенденция вряд ли может быть методологически оправданной и перспективной по нескольким причинам.
Во-первых, установить однозначную причинно-следственную связь между определенными мотивами и отдельными видами преступлений – задача весьма проблематичная, поскольку в действительности один и тот же набор мотивов может детерминировать различные виды преступлений. Насильственные преступления сотрудников ОВД могут быть в равной степени результатом действия не только агрессивно-насильственных мотивов, но и мотивов корысти, идейных и конформистских мотивов, а также (в ряде случаев) мотивов легкомысленно-безответственных. Корыстные правонарушения также могут быть детерминированы отнюдь не сугубо корыстными мотивами обогащения – среди наиболее вероятных причин мы можем указать и неправильно понятые интересы службы, и конформистские мотивы, и мотивы карьерного роста как разновидности тщеславия. Более того, для индивидов с высокосоциализированным контролем собственной агрессии возможны варианты, когда корыстные преступления могут совершаться как промежуточный этап для достижения конечной цели – мести. Имеющая место полимотивированность большинства человеческих поступков также делает разделение мотивов на «служебные» и «общеуголовные» достаточно условным.
Второй причиной, по которой поиск специфических мотивов преступности сотрудников ОВД может считаться относительно бесперспективным направлением, является тот факт, что набор мотивов человеческого поведения по своему объему является относительно устойчивым и универсальным образованием, изученным достаточно полно методами эмпирической психологии. Вряд ли можно ожидать, что существуют не изученные и не известные в науке мотивы, детерминирующие исключительно или преимущественно преступления сотрудников, качественным образом отличающиеся от ранее известных. Разумеется, исследователь сам вправе выбирать название, которым он обозначает тот или иной изучаемый мотив, однако при обобщении и унификации полученных результатов выделяемые мотивы так или иначе будут сведены к уже устоявшимся родовым названиям.
Именно по этой причине ни один из рассмотренных выше авторов так и не раскрыл совокупности мотивов, детерминирующих совершение сотрудниками общеуголовных преступлений, поскольку в таком случае он был бы вынужден вернуться к тем же самым родовым определениям корысти, эгоцентризма, конформизма и т.п., подтвердив, тем самым, что общеуголовные и служебные преступления детерминируются одними и теми же мотивами.
С учетом высказанных замечаний более предпочтительной является сегодня позиция ведущих российских криминологов, которые предлагают рассматривать две разновидности мотивации противоправных действий сотрудников ОВД.[297] К первой относятся ложно понимаемые служебные интересы, в силу чего сотрудники нарушают требования закона, исходя из неоднородных побуждений. Так, одна часть сотрудников идет на совершение правовых норм для «восстановления» справедливости, руководст­вуясь при этом принципом «цель оправдывает средства». Другая часть сотрудников ориентирована на продвижение по службе и получение поощрений, которые напрямую зависят от показателей служебной деятельности, улучшения оперативной обстановки в районе. В данном случае нарушения законности мотивируются не столько ложно понятыми интересами службы, сколько корыстно-личными интересами и карьеристскими соображениями.
Второй вид мотивации характерен для так называемой категории «оборотней в погонах», т.е. сотрудников, изначально совершающих правонарушения исключительно из соображений личной выгоды. Провоцируя нарушение закона со стороны граждан, подбрасывая в виде улик оружие или наркотики заведомо невиновным людям, сотрудники данной категории вымогают, по сути, взятки либо услуги с их стороны. С психологической точки зрения такого рода поведение мотивировано обычными криминальными наклонностями, поэтому личность таких сотрудников ОВД, по мнению авторов, практически не отличается от характерологических черт вымогателей, воров, насильников и т.п.
Мотивационная сфера правонарушителей в погонах, таким образом, представляется данной группой криминологов как совокупность корыстных побуждений, ложно понимаемых служебных интересов и иных мотивов, характерных для обычных уголовных преступлений. Данная позиция, тем самым, указывает на то, что специфика преступности сотрудников ОВД заключается не столько в мотивах, сколько в особенностях их реализации с использованием статуса и возможностей должностных лиц правоохранительных органов.
Для понимания общей картины механизма мотивации отдельных видов преступности подобный подход представляется логически выверенным и методологически верным. Не отрицая важности исследования мотивационных составляющих того или иного мотива, он исходит, в первую очередь, из необходимости формирования «родового дерева» основных мотивов человеческой деятельности, их конкретизации и изучения механизма взаимодействия различных видов мотивов при реализации той или иной формы поведения индивидов, в том числе и противоправного.
Изученные классификации последних лет, равно как и собственные результаты изучения мотивации совершенных сотрудниками ОВД преступлений, также позволяют говорить о необходимости возвращения к классификации мотивов более универсального порядка. В качестве таковой может выступать уже существующая, хотя и несколько видоизмененная класс­сификация, предложенная в свое время В.В. Лунеевым, и содержащая следующие категории мотивов:
1. Корыстные мотивы, включающие все виды мотивов, направ­ленные на приобретение материальных ценностей, улучшение своего имущественного статуса, повышение благосостояния. Мотив личной выгоды достаточно разнообразен в своем криминальном проявлении, однако в общих чертах он детерминирует две группы корыстных преступлений: удовлетворение минимальных прожиточных потребностей; на обогащение. При этом форма реализации корыстного мотива может быть достаточно сложной.
В качестве примера можно рассмотреть ситуацию вымогательства, имевшую место во Львовской области. Сотрудник ППСМ сер­жант милиции М. и кинолог ГСО сержант милиции К. по предварительному сговору предложили 3 несовершеннолетним инсценировать курение марихуаны с вовлечением несовершеннолетнего Романова, чьи родители, по мнению сотрудников, являлись достаточно обеспеченными гражданами. После того, как несовершеннолетние закурили, сержанты милиции инициировали их арест и поместили всех в служебные помещения райотдела. Далее, опять с помощью несовершеннолетних, сержанты милиции М. и К. инсценировали отпуск каждого несовершеннолетнего за взятку в 400$ с каждого, о чем последние сообщили Романову, который также дал согласие принести из дома указанную сумму. Для получения такой суммы Романов вынес из дома с целью продажи ценные вещи, о чем узнала его мать и сообщила о случившемся в прокуратуру. Оба сотрудника были осуждены к 7 годам лишения свободы с конфискацией имущества.[298]
К группе корыстных могут быть отнесены т.н. «карьеристские» мотивы, когда достижение определенного положения в служебной иерархии рассматривается индивидом как источник обогащения (чаще всего незаконного). Потому для продвижения по служебной лестнице и назначения на желаемую должность сотрудник может совершать ряд противозаконных действий (фальсификация материалов следствия, сокрытие преступлений от учета, дача взятки), позволяющих в конечном счете выглядеть в более выгодном свете с точки зрения показателей служебной деятельности.
В судебной практике встречаются примеры смешанной формы карьеристских и сугубо корыстных мотивов. Так, в 2001 г. оперуполномоченные уголовного розыска С., Н. и М., пытаясь раскрыть преступление, вызвали гражданина Н. в кабинет, где избили его руками и ногами, связали ремнем, подвесили на металлической трубе головой вниз. Держали в таком положении 30 мин., продолжая избивать, после чего гражданин Н. был вынужден подписать признание в якобы совершенной краже. После этого оперуполномоченные начали требовать от него 1 тыс. грн. за не­содержание под стражей, отобрали в качестве залога паспорт и военный билет. На следующий день гражданин Н. принес и передал им во дворе жилого дома 250 грн. как часть требуемой суммы, где оперуполномоченные и были задержаны на месте сотрудниками СБУ.[299]
2. Насильственные мотивы, к которым можно отнести достаточно широкую категорию мотивов, детерминирующих большую часть социально неодобряемых поступков. Таковыми являются месть, ревность, злость, эгоцентризм, т.н. хулиганские мотивы – стремление показать свое пренебрежение к личному достоинству человека; стремление проявить бесчинство, пьяную удаль, превосходство, грубую силу, поиздеваться над более слабым и беззащитным человеком.
Проявление мотивов насилия достаточно часто сопряжено с состоянием опьянения правонарушителя, что в конкретной жизненной ситуации приводит к значительно более тяжким последствиям. Один из таких показательных случаев имел место в Херсонской области, где участковый инспектор, лейтенант милиции П. около 20.30 ч., будучи в нетрезвом состоянии, зашел в частное домовладение гр. Н., избил его, вытащил на улицу, где избил еще раз и оставил лежать на улице. Спустя полчаса участковый П. явился домой к гр. Р., которого также начал избивать, однако на почве внезапно возникшего умысла достал табельное оружие и убил гр. Р. выстрелом в голову.[300]
3. «Идейные» мотивы, среди которых нас, прежде всего, интересуют такие, как стремление к установлению справедливости, вера в непогрешимость закона, непримиримость к правонарушителям, принципиальное следование высоким моральным принципам. Как ни странно, но именно идейные мотивы часто становятся причиной противоправного поведения сотрудников в ситуациях, когда действующая система юстиции показывает свою несостоятельность. В таких случаях часть сотрудников самовольно берет на себя функцию исполнителей правосудия, добиваясь незаконными способами восстановления социальной справедливости. Временно поступаясь принципами соблюдения законности, «идейные» сотрудники искренне считают, что в борьбе с преступностью цель вполне оправдывает средства.
В 1998 г. милиционер роты сопровождения поездов в Одесской области С. перевозил товар в спецвагоне. По ходу следования часть товара была украдена проводником и сброшена им на станции. С., обнаружив пропажу и узнав причастность к этому проводника, избил последнего, сломав ему 6 ребер. Затем, вернувшись на станцию вместе с напарником и проводником, нашли его сообщника, изъяли у него большую часть похищенного товара, после чего поместили проводника в багажник автомобиля, привезли в райотдел, а затем домой к С. Там приковали его наручниками к батарее, требуя возврата остатка товара, периодически избивая. От нанесенных побоев проводник скончался. С. был осужден по ст. 166 ч. 2 к 3 годам лишения свободы.[301]
4. Конформистские мотивы предполагают нежелание индивида выделяться и становиться предметом повышенного внимания, стремление «быть, как все», боязнь перемен, нежелание проявлять инициативу и решать какие-либо проблемы, страх перед ответственностью за собственные действия. К данной категории могут быть отнесены ведомственно-корпоративные и статусно-исполнительские мотивы, выделяемые различными авторами и предполагающими совершение преступлений сотрудниками в силу нежелания «портить отношения с коллегами», стремления угодить начальнику, слепого следования примеру сослуживцев.
Показательным в том отношении может быть чрезвычайное происшествие, имевшее место в 2003 г. в Одесской области, где по подозрению в убийстве был арестован и доставлен в Суворовский РО ранее четырежды судимый И. После того, как последнему ночью стало в камере плохо, дежурный по райотделу вызвал «скорую помощь». Приехавший врач сделал укол и рекомендовал госпитализировать арестованного, но дежурный по райотделу отказался, мотивируя отказ тем, что у него нет на это разрешения руководства. Однако впоследствии о случившемся руководству не доложил, решив отложить дело до начала рабочего дня. Через 2 часа, около 03.00 ч. арестованный скончался в камере от приступа эпилепсии и сотрясения мозга. По результатам служебного расследования было наказано 14 чел.[302]
Как разновидность конформистской мотивации могут выступать трусливо-малодушные мотивы, когда преступление является результатом неготовности сотрудника взять на себя личную ответственность за собственное поведение в стрессовой ситуации. Примером такого преступления может выступать случай с начальником отдела УБОП одной из областей майором милиции Б., который вместе со знакомой выехал в ночное время на берег реки. Оставив машину на склоне, он перебрался со знакомой на заднее сиденье, где они начали распивать спиртные напитки. Спустя некоторое время автомобиль сорвался с ручного тормоза и упал в реку. Майор милиции Б. сумел выплыть, оставив девушку в автомобиле. Спасать ее не пытался, хотя она была жива и впоследствии захлебнулась в затопленном автомобиле. С места происшествия сразу скрылся, объяснив все сильным испугом, о происшествии никому не сообщил. Был осужден по ст. 286 к 5 годам лишения свободы.[303]
5. Легкомысленно-безответственные мотивы характеризуются набором таких психологических элементов, как стремление индивида не отвечать за собственные поступки, жить сиюминутной ситуацией, вести гедонистический образ жизни, желание сознательно избегать всего, что привносит в личную жизнь осложнения и напряжение. Поведение, детерминированное мотивами подобного рода, характеризуется уходом от проблем, поверхностным отношением к обязанностям, перекладыванием ответственности и работы на других, принятием самого легкого и наименее ответственного решения в ситуации морального выбора. Факты совершения служебной халатности, ДТП, неосторожного причинения телесных повреждений являются, как правило, результатом легкомысленно-безответственной мотивации сотрудников ОВД.
Так, например, сержант милиции Ч., заступив с коллегой на патрулирование, обнаружил на берегу водоема рыбаков, распивающих спиртные напитки. Присоединившись к ним по их приглашению, в ходе совместного распития спиртного милиционеры по просьбе рыбаков разбирали табельное оружие и давали им для осмотра. В результате неосторожного движения при сборке пистолета сержант милиции Ч. произвел выстрел в своего напарника, причинив ему телесные повреждения средней тяжести.[304]
На основе выделенных групп мотивов возможно последующее выделение типов личности правонарушителя, которое может быть проведено на различных основаниях. В отечественной криминологии при построении типологии личности преступников обычно используют два основных признака – характер антиобщественной направленности личности (содержание мотивации преступного поведения) и степень глубины асоциальных установок преступника (устойчивость криминогенной мотивации).[305] На основании первого признака различают насильственный, корыстный, злостный социально-дезорганизованный и неосторожный типы личности преступника. Использование второго признака подразумевает деление преступников на случайных, ситуационных, злостных и особо злостных. Очевидно, что для категории сотрудников ОВД в зависимости от целей исследования возможны и другие основания для классификации, позволяющие наиболее полно раскрыть изучаемый предмет.
Зарубежные криминологи, например, при разработке типологии личности полицейского используют в качестве квалифицирующего признака тип поведения на службе и манеру исполнения служебных обязанностей. Исследования различных авторов вычленяют как минимум 4 типа полицейских, каждый из которых олицетворяет различный тип полицейской культуры и поведения: «миротворец», «правозащитник», «циник», «псевдоначальник».
«Миротворцы» в своей работе уделяют внимание, прежде всего, урегулированию своих отношений с окружающими, поддержанию спокойной и доверительной атмосферы в обществе. Они отдают предпочтение оказанию помощи населению и не спешат осуществлять контролирующую и карающую функции. «Правозащитники», напротив, видят «настоящую» работу не в установ­лении гармоничных взаимоотношений и работе с населением, а в непрерывной борьбе с преступностью. К «циникам» полицейские причисляют тех из коллег, кто разочаровался в полицейской службе, избегает какой-либо работы и просто ожидает момента, после которого можно было бы уйти на пенсию. В силу такого отношения «циники» часто получают кличку «вешалок», т.е. людей, которые только носят полицейскую форму, но никак не соответствуют званию офицера полиции. «Псевдоначальников» отличает устремленность к карьерному росту, ориентация на интересы и вкусы руководящего состава, желание поскорее покинуть патрульную работу и получить повышение любыми путями. Пребывая на должностях патрульных офицеров, полицейские данного типа, ведут себя так, как если бы они уже были начальниками. В их поведении сквозит снисходительность, стремление оценивать все с позиций руководителя, а при первой возможности они пытаются добиться формального лидерства над своими коллегами с присвоением льгот и привилегий. Иными словами, они копируют поведение своих начальников и мечтают стать начальниками.[306]

Раздел 4. Факторы, причины и условия, обуславливающие существование и воспроизводство преступности и иных правонарушений среди персонала ОВД Украины

4.1 Детерминация преступлений и правонарушений, совершаемых в системе органов внутренних дел (общие положения)

Рассматривая вопрос детерминации преступности, необходимо учитывать, прежде всего, исключительную сложность данного раздела криминологических исследований в силу многомерности мотивационной природы человеческого поведения. Накопленные теоретические концепции предлагают различные подходы к пониманию феномена преступности и соответственно – различные подходы к определению того, что именно следует считать детерминантами противоправных действий.
Относительно предмета настоящего исследования следует признать, что в криминологии преступлениям работников правоохранительных органов посвящена относительно малая толика исследований теоретического характера, что с одной стороны, могло бы облегчить выбор категориального аппарата. С другой стороны, именно неразработанность данного направления требует соблюдения особой осторожности в выборе концептуального пространства, в рамках которого будет производиться оценка детерминант преступлений, совершаемых сотрудниками милиции. По этой причине предлагаемый ниже анализ теоретических положений служит не столько для проведения исторического экскурса, сколько для поиска ориентиров, позволяющих определить – в рамках (или на стыке) каких концепций следует искать ответ на поставленные вопросы.
История отечественной криминологии, к сожалению, не была богатой в отношении теоретических подходов. Марксистский диалектический подход, объяснявший преступность как наследие капиталистического строя, был оправдан только на первых этапах становления советской власти. Преступность, в том числе и среди сотрудников милиции, вполне укладывалась в марксистско-ленин­скую концепцию как результат действия враждебных элементов в условиях продолжения классовой борьбы между победившим пролетариатом и представителями свергнутых сословий. Однако, по мере построения социалистического государства и элиминации сословий, становилась очевидной несостоятельность классовых противоречий и противостояния различных социальных групп в качестве объяснения существующей в СССР преступности.
По этой причине в послевоенные годы произошел постепенный перенос внимания на недостатки в работе социальных институтов – семьи, школы, общественных организаций, трудовых коллективов.[307] По сути дела, такой подход более соответствовал социологическому позитивизму, нежели марксистской теории, которая к тому времени, по замечанию зарубежных исследователей, служила скорее для изобличения недостатков капиталистических государств, нежели для объяснений собственных причин преступности в Советском Союзе.[308]
Преступления же среди работников правоохранительных органов по соображениям политического характера вовсе были исключены из открытого научного изучения. В отдельных работах, посвященных служебной дисциплине в силовых структурах, содер­жались лишь общие замечания, из которых следовало, что причины правонарушений среди личного состава следует искать в наличии пережитков мещанской идеологии, изъянах индивидуального мировоззрения, недостатках правосознания, слабой профессиональной культуре, недоработках ведомственного контроля. Любое преступление, совершенное сотрудниками милиции, рассматривалось как единичное, случайное и лишенное системности явление, детерминированное в большинстве своем личностными недостатками и легко корректируемое органами власти.[309] Подобный подход потенциально исключал необходимость специально-криминологического изучения и прогнозирования преступности в органах внутренних дел, что с позиций сегодняшнего дня можно оценить как советский аналог теории «гнилых яблок», популярной в полиции США дореформенного периода.
Напомним, что данная теория в 1950–1970-е гг. рассматривала преступность среди чиновников полиции как процесс случайный и хаотичный, для наглядности проводя аналогию с произвольным и непредсказуемым «загниванием отдельных яблок в бочонке». Теория была удобна, прежде всего, для руководителей полиции, поскольку позволяла не углубляться в суть сложных процессов криминализации личного состава, ограничиваясь рассмотрением отдельных случаев и проведением периодических «чисток» в полицейских подразделениях.[310]
Конец использованию теории «гнилых яблок» для объяснения причин коррупции и других преступлений в полиции положила Комиссия Кнаппа, указавшая в 1972 г., что данная теория не может быть впредь используема, поскольку не имеет под собой никаких оснований, кроме явного нежелания руководителей полицейских подразделений бороться с коррупцией и реформировать свою деятельность.[311] Один из реформаторов полиции США комиссар П. Мерфи высказался не менее решительно: «Теория «гнилых яблок» не может быть никоим образом используема в дальнейшем. Коррумпированные офицеры вовсе не являются «прирожденными преступниками», с какими-либо врожденными моральными или физическими дефектами по сравнению со своими честными коллегами. Задачей контроля над коррупцией является проверка самого бочонка, а не яблок в нем, т.е. организации в целом, а не его отдельных членов, поскольку коррумпированной полиция не рождается, а становится».[312]
Очевидно, что в отличие от американских коллег, отечественные криминологи только к концу 1990-х гг. смогли полностью отойти от подобного подхода и перейти к устойчивому комплексному рассмотрению причин преступлений с использованием нескольких направлений. В зарубежной криминологии к настоящему времени имеется несколько теоретических концепций, выполненных в рамках позитивистского и радикального подходов, позволяющих приблизиться к проблеме предупреждения правонарушений среди сотрудников правоохранительных органов.
Прежде всего, следует отметить оригинальную криминологическую концепцию Э. Cатерленда, получившую в 1939 г. название «теории дифференциальной ассоциации» или «теории научения», согласно которой индивид научается девиантному поведению через общение с ближайшим окружением. Обучение происходит не только технике поведения, но и мотивам, побуждениям, рационализациям. Через взаимодействие с первичной группой и значимыми людьми индивид определяет для себя поведение как правильное или неправильное. Преступное обучение включает также восприятие криминогенных взглядов, привычек и умений. Именно эти отрицательные качества личности, формирующиеся в результате негативных социальных влияний, лежат, по мнению Сатерленда, в основе преступного поведения.[313] Одним из базовых является также положение о том, что человек обучается преступному поведению не потому, что имеет к этому особые преступные задатки, а потому, что криминальные образцы чаще попадаются ему на глаза, и у него устанавливается более тесная связь с такими людьми, у которых он может перенять криминоген­ные взгляды и умения.
По оценкам многих ученых, идея Сатерленда о дифференцированной связи по-прежнему остается главной социологической идеей в криминологии для объяснения систематического преступного поведения.[314] Такой подход дал мощный импульс криминологическим исследованиям, породив серию теорий (теории контроля, устойчивости, социальных связей, дрейфа, референтной группы, несовпадающих предложений), в которых феномен обучения лежал в основе объяснения причин преступности и разработки мер профилактики. Детально был проанализирован процесс обучения преступниками со стажем своих помощников из числа молодых правонарушителей.
Впоследствии теория Э. Сатерленда была дополнена бихевиористской концепцией оперантного поведения Р. Бюргесса и Р. Акерса. На основании объяснения поведения по схеме «стимул-реакция» авторы предложили тезис о том, что преступному поведению обучаются в результате того, что эти формы поведения приводят к полезным и приятным для обучающегося результатам. Научение преступному поведению происходит тогда, когда оно подкрепляется сильнее, нежели правопослушное.[315]
Изложенные идеи позволили позже сформулировать теорию социального научения, разработанную в середине 1970-х гг. исключительно для нужд правоохранительных органов. Ее автор, Л. Шерман, рассматривает факт моральной деградации полицейских как результат длительного, многоступенчатого процесса социального обучения с постепенным усвоением индивидом отрицательных групповых норм, присутствующих в том или ином полицейском подразделении.[316] На первых стадиях молодые полицейские под влиянием своих старших коллег приучаются к терпимому отношению, когда речь идет о незначительных отступлениях от закона со стороны других полицейских (грубость, чрезмерное использование силы, незаконные действия в отношении подозреваемых). В дальнейшем у них вырабатывается убежденность в том, что без «срезания углов» и некоторых перегибов осуществление эффективной полицейской деятельности просто невозможно.
Затем молодой полицейский проходит стадию, на которой он привыкает к различного рода мелким услугам, оказываемым ему владельцами магазинов и ресторанов – бесплатной чашке кофе, бесплатным завтракам и обедам, предоставлению продуктов и товаров со значительной скидкой. Оправдывая свои действия тем, что он просто принимает знаки благодарности от граждан за свою нелегкую работу, полицейский под патронажем опять-таки старших коллег расширяет круг своих действий, вступающих в противоречие с законом. За отдельное вознаграждение от частных лиц он начинает оказывать им дополнительную охрану, способствует в устранении торговых конкурентов, закрывает глаза на некоторые правонарушения и в ряде случаев помогает уйти данным лицам от ответственности перед законом.
На данной стадии полицейский просто принимает незаконные вознаграждения либо услуги и подпадает под категорию «травоядных» полицейских, т.е. лиц, спокойно «пасущихся» на своей территории и принимающих вознаграждения граждан как нечто, данное природой.[317] Последняя стадия моральной деградации полицейского характеризуется превращением его из «травоядного» в «хищника», когда он начинает активно искать источники незаконного обогащения. Именно на этой стадии полицейский делает сознательный шаг навстречу кооперации с организованной преступностью, предает интересы службы и становится законченным «продажным полицейским».[318]
Не менее удачной можно считать общую теорию преступности, сформулированную в 1988 г. М. Готтфредсоном и Т. Герши и представляющую собой попытку междисциплинарного подхода к объяснению причин преступного поведения.[319] Базовыми категориями теории являются такие психоаналитические и социологические факторы, как «повседневная деятельность», «рациональный выбор» и «самоконтроль», взаимодействие которых на индивидуальном уровне продуцирует различные виды правонарушений. Источниками слабого самоконтроля при этом авторы считают не сугубо психоаналитические субстанции, а отсутствие должного вос­питания, дисциплины или обучения.
С точки зрения данной теории служебные преступления полицейских, например, могут трактоваться как результат сочетания повседневной деятельности и рационального выбора индивида. Полицейская деятельность, включающая интенсивное общение с преступным миром, знание схем совершения преступлений в различных сферах и доступ к оперативной информации, предоставляет возможность преступить закон с повышенной интенсивностью. В случае предоставления такой возможности индивид оценивает ряд факторов – существенность ожидаемой выгоды, вероятность успеха, возможность избежать наказания, владение ситуацией и всей необходимой информацией, после чего делает свой рациональный выбор в пользу совершения преступления. В сочетании с достаточным самоконтролем факт злоупотребления по службе становится практически предопределенным.
Для индивидов же с пониженным самоконтролем преступления, требующие планирования и длительных приготовлений, являются малопривлекательными, поскольку пониженный самоконтроль часто сочетается с импульсивностью, склонностью к риску, недальновидностью, эгоцентричностью и агрессивностью. Полицейские, обладающие перечисленными особенностями, при возможности совершения правонарушения отдают предпочтение тем ситуациям, где присутствуют опасность, скорость, подвижность, чувство власти, продуцируя тем самым, многочисленные факты общеуголовных насильственных преступлений.
Еще один подход был разработан в рамках системной парадигмы учеными функционального направления. Его наиболее яркие представители – Р. Мертон и Л. Козер заложили основы структурного функционализма, руководствуясь историко-сравнительным методом в качестве наиболее предпочитаемого. Обосновывая положение о том, что любая социальная система стремится к равновесию, которая выражается в стабильности и балансе, Р. Мертон и Л. Козер приходили к логическому выводу, что любые социальные изменения в одной сфере общественных отношений должны иметь некое уравнивание в других сферах.[320] Преступность, как часть социальной системы, также имеет свою функцию, «уравновешивая» те отношения, которые не урегулированы в других социальных структурах. С позиций структурного функционализма, преступность в органах внутренних дел есть своего рода попытка разрешить дисбаланс, возникающий в сфере «правоохранительная система-общество». Если общество требует высокой раскрываемости преступлений, не обеспечивая полицию (милицию) новыми оперативно-следственными технологиями, возникает пласт преступлений, связанных с незаконными методами ведения следствия и преследующих цель сократить разрыв между ожиданиями общества и результатами полицейской деятельности. Недостатки в сфере правого регулирования, позволяю­щие преступникам оставаться относительно безнаказанными, порождают со стороны полиции (милиции) такие негативные явления, как фальсификация материалов следствия, фабрикация компрометирующих «вещественных доказательств», лжесвидетельствование и т.д. Дисбаланс в сфере трудовых отношений в виде недостаточной заработной платы часть сотрудников «компенсирует» с помощью взяток, коррупции и неофициальных видов заработка на рынке вторичной занятости.
Радикализация социологической криминологии начала 1960-х гг., о которой говорилось в предыдущем разделе, привела не только к критическому пересмотру взаимосвязи науки и практики, но и раскрыла серьезные пороки правоохранительной системы. Созданная, по мнению ученых-радикалов, не для того, чтобы снижать уровень преступности, а для того, чтобы управлять ею, уголовная юстиция постоянно работает в тесном контакте с организованной преступностью, чтобы контролировать тех, чья преступность мала и незначительна. Она защищает собственные ценности и интересы и осуждает тех, кто угрожает этим ценностям. Преступность сотрудников полиции, соответственно, понималась социологами-радикалами как продукт такого применения права, которое нацелено против представителей низших слоев. Последняя категория трактовалась достаточно широко и подразумевала ту часть населения, которая испытывает на себе действие социального, гендерного и этнического неравенства.[321] Большинство случаев предубежденного и открытого расистского отношения полиции к представителям малообеспеченных категорий населения действительно вполне объяснимо в рамках данного подхода. Однако часть преступлений, совершаемых полицейскими в силу индивидуальных, а не социально-системных факторов, остается вне поля зрения радикальных теорий.
Изложенный обзор основных концепций демонстрирует в равной степени как накопленный теоретико-криминологический опыт, так и недостатки определенных подходов в понимании сути природы преступлений, совершаемых в такой специфической сфере, каковой является правоохранительная деятельность. Поэтому, с точки зрения нашего исследования оптимальным подходом является, скорее всего, не определение какой-либо одной теоретической модели в качестве ведущей, а выделение совокупности принципов и законов, наиболее полно объясняющих суть изучаемого феномена.[322] Очевидный для нашего обзора уклон в сторону зарубежных теорий обусловлен не столько их преимуществом перед традиционными отечественными подходами, сколько более детальной их разработкой в отношении предмета нашего исследования – природы преступности среди сотрудников милиции (полиции).
Идея подобного рода комплексности разделяется сегодня и ведущими криминологами Украины, признающими в качестве наиболее плодотворной методологической базы сочетание концепции социального детерминизма, принципов системного подхода и историзма, учения о диалектических противоположностях и закона об универсальной связи предметов и явлений окружающего мира.[323] По сути дела, те же принципы заложены и в отмеченных выше теориях социологического позитивизма, структурного функционализма и радикальной криминологии. Нельзя не заметить, что подобный подход значительно сокращает разрыв между отечественным и зарубежным категориально-понятийным аппаратом, что делает современный диалог между представителями различных академических школ более продуктивным.
Происходит переоценка и причинно-следственного подхода в отечественной юридической науке. Помимо жестко определенного причинного обусловливания, сегодня учеными рассматриваются, как минимум, несколько видов непричинной детерминации: функциональная связь, связь состояний, структурная и вероятностная детерминации.[324] И.Н. Даньшин совершенно справедливо отмечает, что попытки сведения всего объема детерминационной сферы преступности только к причинам и условиям считаются сегодня несостоятельными, поскольку детерминацию следует рассматривать в более широком ее понимании, включая в нее все связи и опосредованное взаимодействие преступности с иными социальными явлениями. Такую совокупность всех видов криминогенной детерминации предлагается называть «факторами» или «криминогенными факторами» – понятиями более общими по отношению к причинам и условиям преступности. При этом вовсе не отрицается, что по своей значимости в механизме воздействия на преступность факторы могут играть роль как причин, так и условий в зависимости от конкретной ситуации, в силу чего некоторые авторы предлагают ставить синонимический знак равенства между понятиями «причина», «фактор» и «обстоятельства».[325]
Отметим также, что подавляющее большинство существующих юридических словарей не дает определения детерминации или детерминантам как таковым, в силу чего криминологи обычно используют лингвистическое значение данных терминов, где детерминанта, от латинского determinans (determinantis) – определяющий, понимается как причина, определяющая появление какого-либо явления.[326] В редких юридических справочных изданиях детерминанты определяются не как причина, но как конкретные факторы, порождающие и обуславливающие возникновение различных явлений и предопределяющие их развитие.[327]
В настоящем исследовании мы предлагаем рассматривать термины «фактор» и «детерминанта» как равнозначные понятия и синонимы, поскольку такой подход не искажает предмет нашего изучения, хотя в социальных науках и наблюдаются некоторые разногласия при оперировании данными терминами. Таким образом, под терминами «факторы преступности», «криминогенные факторы» будут пониматься все те социальные явления и процессы, которые имеют детерминационное, в том числе и причинно-условное, значение для объяснения природы и содержания преступности как социального процесса.
Вопрос классификации криминогенных факторов в зависимости от уровня их воздействия по-прежнему остается открытым в криминологии. Поскольку отдельное преступление, виды преступлений и преступность соотносятся как отдельное, единичное и общее, внимание исследователей, прежде всего, привлекает вопрос о функционировании преступности как минимум, на трех уровнях – общесоциальном, групповом (видовом) и индивидуальном. Правомочным поэтому является и соответствующее разделение всей совокупности криминогенных факторов, в зависимости от уровня их воздействия, как минимум, на две категории – факторы общего порядка и видовые (групповые) факторы.
Общие факторы понимаются в данном исследовании как генерирующие преступность в органах внутренних дел в целом и детерминирующие преступность как относительно массовое явление. Видовые (групповые) факторы отражают специфику совершаемых сотрудниками милиции преступлений и предлагаются к рассмотрению как обуславливающие сущест­вование отдельных видов преступлений в отдельных службах и подразделениях.
Одновременно с этим следует учесть и точку зрения сторон­ников дихотомического подхода, справедливо считающих невозможным ограничиваться уровневым разделением детерминант преступности, поскольку в таком случае из поля зрения выпадает источник их возникновения. Комплексное объяснение феномена преступности видится ими в выявлении всей совокупности внешних и внутренних, объективных и субъективных криминогенных факторов, поскольку взаимопроникновение объективного и субъективного начал прослеживается на всех уровнях преступности. При этом изучение объективных и субъективных детерминант преступности с учетом их диалектической взаимосвязи и единства также требует исключительно комплексного анализа.[328]
При классификации детерминант преступности сотрудников милиции нельзя также обойти вниманием и тот факт, что по своему содержанию они могут быть разделены на экономические, социальные (социально-политические), социально-психологические, правовые (негативно-правовые), организационно-управленческие.[329]
Суммируя изложенные соображения, мы закономерно приходим к выводу о целесообразности изучения детерминант преступлений сотрудников органов внутренних дел, прежде всего, в зависимости от выделенных ранее двух уровней – общего и видового. Последующим шагом будет являться анализ детерминант в зависимости от их содержания и происхождения, что позволит проследить роль каждого фактора в системно-уровневой взаимосвязи с остальными и дать нам общую картину детерминационного процесса.

4.2 Факторы преступности в органах внутренних дел

Среди криминогенных факторов общего порядка многие авторы обоснованно выделяют экономические, социальные и общественно-психологические детерминанты в числе наиболее весомых, имеющих непосредственную причинную связь с преступностью, при этом последняя группа детерминант рассматривается как первоочередная причина преступности.[330] Предлагаемый анализ общих детерминант преступности среди сотрудников милиции выдержан именно в этой логической схеме, где факторам правовым и организационно-управленческим отводится второстепенная роль условий, поскольку в комплексном механизме влияния на преступность они, в основном, не порождают преступность, а лишь способствуют ее существованию в обществе.

4.2.1 Экономические факторы

Говоря о криминогенных факторах экономического рода, многие авторы рассматривают в качестве доминирующих прежде всего кризисные явления в сфере экономических отношений. Действительно, нестабильность и расбалансированность экономики в 1990-е гг. привели к длительному спаду производства, безработице, инфляции и падению жизненного уровня населения Украины. Несмотря на некоторые позитивные сдвиги в экономическом развитии, официальный уровень бедности Украины в 2000-2003 гг. вырос с 26 до 28%. В таких же регионах, как АР Крым, Волынская, Закарпатская, Луганская, Николаевская, Херсонская и Хмельницкая области уровень бедности колеблется от 33 до 46%. По данным Госкомитета статистики Украины, задолженность по заработной плате на 1 января 2003 г. составляла 2 млрд 323 млн грн., а количество сотрудников, не получившим своевременно зарплату, равнялось 2 млн 155 тыс. чел.[331] Это означает, что в среднем каждый четвертый украинец не имеет достаточных средств для обеспечения своих минимальных потребностей.
Деструктивные процессы в сфере экономики оказались одними из наиболее криминогенных и для состояния законности в органах внутренних дел, поскольку именно в силу перестройки экономических отношений силовые подразделения изначально были поставлены в крайне невыгодное положение.[332]
Сокращение капиталовложений в бюджет правоохранительных органов автоматически повлекло такие негативные явления, как систематическая задержка выплаты денежного содержания, несвоевременное получение сотрудниками страховых сумм и материальной помощи. Одновременно происходило сокращение объема мер социальной защиты и по сути дела, сворачивание ряда социальных программ в отношении личного состава. По причине бюджетного дефицита хронический характер приобрели ежегодные отмены льготной оплаты жилья и коммунальных услуг, проезда в общественном транспорте, возросла необеспеченность сотрудников жильем. Ухудшение материального обеспечения органов внутренних дел привело к резкому увеличению числа фактов взяточничества, коррупции, вымогательства, краж, служебного подлога. В докладе Уполномоченного по правам человека Н.И. Карпачевой отмечались факты, когда целевая финансовая помощь государства, направленная на содержание задержанных и арестованных лиц, использовалась в областях для погашения задолженности личному составу за продовольственные пайки и содержание служебных собак.[333]
Подобные явления не удивительны, если учитывать, что Законом Украины «О государственном бюджете Украины на 2003 год» для содержания МВД предусматривалось всего 1794 млн грн., в том числе на оплату труда 1359 млн грн., что составляло соответственно 26% и 65% от реальной потребности.[334]
Ряд сотрудников оказался втянутым в стихийные рыночные отношения самым незамысловатым образом в качестве нелегальных сторожей, сопроводителей грузов, охранников с последующим развитием такого участия в формирование так называемых милицейских «крыш».
Такого рода негативное влияние факторов экономического порядка не нуждается в особых комментариях в силу своей наглядности, очевидности и предсказуемости. Однако наиболее криминогенное влияние на состояние дисциплины и законности в ОВД Украины оказывают вовсе не перечисленные выше детерминанты, поскольку они являются производными от экономических факторов более глобального масштаба. В конце концов, устранение существенного разрыва в зарплате и восстановление системы социальной защиты является делом не столь продолжительного времени. И опыт стран Европейского Союза только подтверждает, что решение сходных экономических проблем не устраняет проблемы существования полицейской преступности.
Общими детерминантами экономического порядка, которым, по мнению автора, следует уделять первостепенное внимание при анализе природы преступности в органах внутренних дел Украины, являются процессы становления рыночных отношений, поставивших все силовые ведомства в условия жесткой конкуренции за квалифицированную рабочую силу. Возникший негосударственный сектор экономики в виде охранных и адвокатских агентств, юридических, кадровых и оперативных служб крупных промышленно-банковских учреждений оказался в состоянии предложить более выгодную работу для многих высокопрофессиональных следователей, оперативных работников, руководителей подразделений.
Проведенный автором анализ дел в области кадровой политики МВД СССР и Украины показал, что кризисные явления в экономике всегда сопровождались заметным оттоком личного состава и, как следствие – растущим некомплектом кадров (рис. 23).
\s
Рис. 23. Общая динамика неукомплектованных должностей (в % от общего числа)
Так, в момент распада СССР и образования независимой Украины общий некомплект кадров впервые достигает величины в 2,6% по сравнению с традиционным для советского периода показателем в 0,9%. В 1994 и 1997 гг. показатель некомплекта увеличивался соответственно до отметок в 3,4% и 7,4 %, что сопровождалось падением уровня дисциплины и резкими всплесками преступности среди личного состава ОВД. Общую динамику повто­ряют и кривые некомплекта среди основных служб – уголовного розыска, органов дознания и следствия.
Как детерминанта глобального характера, соревнование государственного сектора и рыночных отношений не только создает отток наиболее подготовленных специалистов, но и предопределяет качественную структуру молодого кадрового пополнения, которое можно условно разделить на две большие группы.
Первую группу составляют молодые люди, которые в большинстве своем имеют некоторый самостоятельный жизненный опыт, пройдя срочную службу и часто – испробовав свои силы и возможности на рынке труда. По различным причинам они останавливают свой выбор на службе в ОВД как на наиболее соответствующем способе применения своих сил и получении доходов. Имея преимущественно среднее образование, кандидаты на службу данной категории после прохождения первоначальной подготовки направляются на должности рядового и младшего начсостава. Общеобразовательный и культурный уровень большей части молодого пополнения в последующем часто остается на уровне среднего, сами молодые сотрудники не ставят целью дальнейшее обучение и продвижение по служебной лестнице. Карьерный рост рассматривается ими, в основном, как занятие спокойной должности в престижном подразделении или службе.
При стабильном развитии общества данная группа представляет незначительную криминогенную опасность для ОВД в целом. Анализ ведомственной статистики правонарушений советского периода показывает, что рядовой и сержантский состав «продуцировал» в основном такие виды правонарушений, как пьянство, рукоприкладство и нарушения служебной дисциплины, львиная доля которых приходилась на подразделения охраны общественного порядка и уголовного розыска. В условиях же нестабильности экономического положения молодое пополнение рассматриваемой группы в силу личностных причин оказывается наиболее подверженным асоциальному влиянию. Возникающие трудности материального плана молодые милиционеры склонны решать за счет мелких поборов и вымогательств в отношении граждан, не исключая возможности краж и грабежа при наличии благоприятных обстоятельств. По этой причине подразделения и службы, состоящие в основном из лиц рядового и младшего начсостава, в условиях экономического кризиса в числе первых становятся потенциально криминогенными.
Вторая группа молодого пополнения представлена выпускниками учебных заведений МВД Украины. Поступая на службу из различных побуждений и не имея жизненного опыта, только 24% из них имеет адекватную мотивацию на профессиональную деятельность в системе правоохранительных органов, на чем подробно мы остановимся ниже.[335] В условиях рыночных отношений после прохождения профессиональной адаптации часть молодых специалистов сразу покидает службу и уходит в частнопредпринимательский сектор. По предварительным данным, в 2003 г., например, ряды сотрудников ОВД покинуло около 200 выпускников ведомственных вузов, прослуживших в органах от 1 до 3 лет. От общего количества уволенных лиц начсостава это составило только 4%, однако, с другой стороны, 200 человек не являются малым числом – это, по сути, выпуск одного из крупных факультетов Национальной академии или Национального университета внутренних дел МВД Украины.
Для остающихся на службе существует перспектива служебного и профессионального роста, потенциально предполагающая повышение материального благосостояния и достижение моральной удовлетворенности работой. В стабильном государстве это достижимо после длительного промежутка времени, большой затраты личных усилий и высоких показателей в служебной деятельности. При наличии же кризисных явлений в экономике часть молодых сотрудников перестраивает свое отношение к службе и для повышения личного благосостояния идет по пути наименьшего сопротивления, ища источники незаконного обогащения – неделовые отношения с частными лицами, работу на вторичном рынке занятости, коррупционные связи.
Таким образом, система рыночных отношений, вступая в конкуренцию с государственными структурами, с одной стороны, стимулирует отток наиболее квалифицированной силы из ОВД, а с другой – способствует пополнению силовых структур молодым пополнением, значительная часть которого в условиях обострения экономической ситуации не проявляет моральной устойчивости и представляет для ОВД криминогенную группу риска.
Силовые структуры, действуя в условиях советской государственной монополии и государственного заказа, по сути дела, не имели даже изначальной потребности вырабатывать собственную стратегию развития в условиях рыночной экономики. Когда же процессы развития независимого государства в 1995-1997 гг. крайне отрицательно отразились на состоянии законности, органы внутренних дел со значительным опозданием начали адаптацию правоохранительной деятельности к условиям открытой состязательности на рынке труда. И ежегодное число сотрудников, оставляющих службу в органах и направляющихся в сферу предпринимательства, лишний раз демонстрирует, что соревнование между государственным и частным секторами экономики не теряет своей остроты и сегодня.
В мировой практике криминогенность взаимодействия рынка и государственных силовых структур является вопросом открытым и дискуссионным. Опыт британской правоохранительной системы, приведенный в первой главе, как нельзя более удачно показывает неоднозначность бизнес-подхода в реформировании полицейской деятельности. Приближая модель полиции к образцам частнопредпринимательских структур, реформаторы, несомненно, повысили конкурентоспособность полиции на рынке услуг. Однако такое активное навязывание рыночного духа соревновательности и рентабельности негативно сказалось на моральном состоянии и активности полицейских, начавших выполнять свои обязанности механически, разочаровавшихся в высоком пред­назначении стражей правопорядка и почувствовавших себя незащищенной от прихотей рынка наемной силой.
В этой связи автору импонирует позиция российских исследователей, видящих перспективу дальнейшего развития отечественных правоохранительных органов с безусловным учетом рыночных отношений, однако в то же время – с подчинением их деятельности исключительно публичным интересам. Ведомственная стратегия и тактика, внутренняя организация подразделений, формы и методы работы, специфика сил и средств – все это должно определяться «…только задачами эффективной охраны и защиты личности, общества и государства, а не рыночной конъюнктурой».[336]

4.2.2 Социальные факторы

Масштабные процессы трансформации, происходящие в Украине последние тринадцать лет, непосредственно отразились и на социальной структуре общества. В нашем обществе, как и в любом другом, по-прежнему сохраняется конкуренция индивидов за расширение или сохранение доступа к материальным, культурным и социальным благам, за обеспечение приемлемого уровня жизни, за достижение престижа и признания, за пользование льготами и привилегиями. Однако отношения, при которых собственность всех форм становится легальным объектом присвоения и продажи, диктуют необходимость формирования социальной структуры не тоталитарного, а рыночного типа. В силу процесса перераспределения экономического влияния изменяется характер и содержание отношений между группами и социальными институтами, появление многопартийной системы приводит к новым формам социального расслоения.
Возрастает значение способности использовать имеющиеся возможности для присвоения и приумножения собственности, завоевания авторитета и престижа. Вместе с тем, в обществе продолжают действовать старые критерии и факторы стратификации, адекватные прежнему типу социальной структуры – место в иерархии государственной власти, близость к каналам распределения ограниченных ресурсов, а также относительно независимые от него – профессия, квалификация, компетентность, уровень образования, место жительства, возраст и предложение труда.
Поэтому за относительно короткое время стратификация постсоветского общества рабочих и служащих претерпела кардинальные изменения. Появились группы людей, использующих личную собственность уже не только как источник проживания, но и как основу материального производства. Все более массовой в нашем обществе становится и другая группа, соединяющая в себе элементы собственника и труженика, по всем критериям подпадающая под западное определение «среднего класса». Параллельно с ней формируется классический отряд наемных рабочих и увеличивается удельный вес маргинальных слоев.
Для определенной части политиков подобное положение вещей дает основание говорить о возврате украинского общества к старой системе классов. Не лишенные разумной аргументации, выводы о возрождении классов в Украине все же страдают излишним радикализмом. Анализ западных теорий показывает, что в современном индустриальном обществе существует, как минимум, три положения, не совместимых с концепцией классов. Это, прежде всего, растущая доля людей, занятых в сфере общественной деятельности, где проблематично оценить производительность труда. Во-вторых, это растущая доля дееспособного населения (учащиеся, пенсионеры, домохозяйки, безработные), существующая благодаря не производительному труду, а социально-административному обеспечению. И, наконец, существует целая прослойка людей, занятых в сфере услуг, часть из которых предлагается обществу бесплатно – социальная помощь, гигиена и сервис.[337]
В пользу развития «неклассовой» модели говорит также тенденция современного общества отхода от классической схемы К. Маркса, предполагавшей слияние среднего класса с одним из антагонистических классов – капиталистов или рабочих. Напротив, количественно и качественно представители среднего класса занимают сегодня все более видное положение в обществе. Также оказалось, что человек занимает место в системе труда не по собственному предпочтению, а в зависимости от наличия свободных мест. Таким образом, в этих условиях система труда создается не соотношением спроса и предложения труда, а только спросом. Все это позволяет говорить не о классовой модели общества, а скорее, о наличии слоев общества, учитывая также возросшую индивидуальную мобильность рабочей силы.
Последний тезис особенно очевиден на примере миграционной активности всех групп населения. По экспертным данным МИД Украины, сегодня за рубежом на заработках (легально и нелегально) пребывает более 2 млн граждан Украины. В Польше работает около 300 тыс. чел., в Италии – 200–500 тыс. чел, в Чехии – около 200 тыс. чел., в Португалии – 150 тыс. чел., в Испании – до 100 тыс., в Турции – 35 тыс., в США – 20 тыс. В России временно работает около 1 млн украинских граждан, а в сезонный период этот показатель достигает 2 млн лиц, большинство из которых работает нелегально. Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, однако, считает, что более реальной выглядит цифра, как минимум, в 5 млн человек, ежегодно пребывающих за пределами Украины на заработках.[338] При наличии в Украине 28 млн работоспособных граждан приведенные цифры означают, что каждый пятый-шестой экономически активный украинец сегодня работает в другом государстве.
В силу миграционных процессов ежегодная утеря высококвалифицированной рабочей силы и научных кадров является довольно ощутимой для национального рынка труда. Так, с 1997 по 2001 гг. из нашей страны официально эмигрировали почти 90 тыс. граждан с высшим образованием, а всего за последнее десятилетие Украину покинули 574 доктора наук и 907 кандидатов наук, треть из которых составляли перспективные специалисты в возрасте до 40 лет. Убытки, претерпеваемые Украиной в области наукоемких технологий по причине выезда специалистов, оцениваются сегодня суммой более 1млрд/ дол. в год, куда входят и потери в области правоохранительной деятельности и подготовки кадрового состава ОВД.[339]

4.2.3 Идеологические факторы

Экономические и социальные реформы оказали мощное воздействие на перестройку идеологических установок и моральных ценностей, открыв в начале 1990-х гг. дорогу радикальной либеральной идеологии, одним из положений которой провозглашалась необходимость отказа